הסדרי ביטחון בהסכם עם הפלסטינים

Transcription

1 היבטים ביטחוניים

2

3 הסדרי ביטחון בהסכם עם הפלסטינים שלמה ברום הסעיפים הביטחוניים בהסכמים עם הפלסטינים נועדו לטפל בשלושה איומים ביטחוניים: אפשרות שהמדינה הפלסטינית עצמה תהפוך לישות עוינת שתילחם בישראל. האפשרות ששטחה של המדינה הפלסטינית ישמש פלטפורמה להתקפות על ישראל על ידי אחרים. איומים ביטחוניים שמקורם במדינות שממזרח לישראל הסוגיות שעולות בהתייחסות לאיומים אלו הם: שאלת חימושם של כוחות הביטחון של המדינה הפלסטינית, או שאלת המדינה הפלסטינית המפורזת. הגבלות על בריתות צבאיות של המדינה הפלסטינית. מחויבות המדינה הפלסטינית למנוע התפתחות תשתית טרור ולמנוע פעולות טרור משטחה כנגד מטרות ישראליות. שיתוף פעולה ביטחוני בין שתי המדינות. השליטה והבקרה בגבולות של המדינה הפלסטינית עם מדינות שלישיות (המעטפה החיצונית של פלסטין). נוכחות כוחות ישראליים בבקעת הירדן כמענה לאיומים ממזרח. תחנות התרעה ישראליות בשטח הפלסטיני. השליטה במרחב האווירי של המדינה הפלסטינית. השליטה במרחב האלקטרומגנטי נושאים אחרים שאינם ביטחוניים, ויחייבו גם הם הסדרים ביטחוניים הולמים: ההסדרים המיוחדים בירושלים. המעבר הבטוח בין שתי המדינות. שימוש של אזרחים ישראליים בכבישים בשטח הפלסטיני (כביש 443 וכביש הבקעה). גישה למקומות הקדושים היהודיים בשטח המדינה הפלסטינית ולבסוף עולה שאלת הבקרה ואימות של ההסכמים, ובהקשר זה השאלה היותר רחבה של תפקידים אפשריים לנוכחות בינלאומית בשטח המדינה הפלסטינית בכלל ובירושלים בפרט. 17

4 18 השאלה המרכזית עמה צריכים שני הצדדיים להתמודד במשא ומתן בנושאים הביטחוניים היא כיצד ליישב בין רצונם של הפלסטינים בריבונות מלאה לבין ההסדרים הביטחוניים הנחוצים.

5 Demilitarization Preventing Military and Terrorists Threats From Within and By Way of the Palestinian Territories 1 Brig.-Gen. (res.) Udi Dekel The Israeli demand for demilitarization of the Palestinian entity has been in effect since the 1993 Declaration of Principles, which served as the basis for the Oslo process and the establishment of the Palestinian Authority. It is not reasonable for Israel to accept any agreement that involves a worsening of its security situation or that puts its citizens at permanent peril. Nor can it tolerate living alongside an entity honing its terrorist infrastructure and hosting hostile military forces. Israel s current military freedom of operation in the West Bank, which enables the IDF to reach every place where prohibited arms are manufactured or hidden, has thus far prevented terrorists there from being able to manufacture rockets and launch them at Jerusalem and Tel Aviv. It has also enabled the IDF to intercept suicide bombers before they are able to carry out their malicious missions. Israel can anticipate two main potential scenarios which are liable to unfold in the wake of the establishment of a Palestinian state. The first involves threats to Israel from within a failed Palestinian state that serves as a base for terrorist infrastructures, as happened in Gaza. The second involves threats to Israel from the east, via Palestinian territory. In Israeli-Palestinian negotiations to date, the heads of the PLO and the PA have refused to agree to a definition of a Palestinian state that would be demilitarized. They claim the right to have high-trajectory weapons (mortars), anti-tank missiles (RPGs), and armored vehicles equipped with machine guns, among other things, in order to be the dominant security force in their territory, with the ability to protect the central government and the borders of the Palestinian state. At the Camp David summit in 2000, initiated by Bill Clinton, the U.S. president tried to soften the term demilitarization by using a new word not recognized in international law nonmilitarization but the Palestinian side did not agree to this term either. Israel s definition of demilitarization is that no security threat whether symmetrical, asymmetrical, military, or terrorist develop either within or by way of Palestinian territory, and that no Palestinian army or military capabilities will be established which could constitute a threat to Israel. The territorial and security dimensions are interdependent. The more territory that is transferred to the Palestinian side, the greater the Israeli demand for stronger security arrangements. 1 Dekel, U. (2010). "Demilitarization Preventing Military and Terrorists Threats From Within and By Way of the Palestinian Territories", Strategic Perspectives, no. 4. pp Retrieved from: 19

6 Background The Israeli demand for demilitarization of the Palestinian entity has been in effect since the 1993 Declaration of Principles (DOP), which served as the basis for the Oslo process and the establishment of the Palestinian Authority (PA). However, the term demilitarization, as it is commonly understood, does not sufficiently cover the full range of Israel s security needs. These include preventing the development of symmetrical and asymmetrical military threats against Israel including terrorism and guerilla warfare from and via the territory of the PA and the future Palestinian state. Demilitarization, then, is a means to safeguarding Israel s security, not an end in itself. The Israeli public cannot support an agreement which results in an increased security risk to its home front. Israel chose the path of peace for many reasons, among them peace, quiet, stability, and prosperity for its citizens. It is not reasonable, then, for Israel to accept any agreement that involves a worsening of its security situation, certainly not one that puts its citizens at permanent peril and disrupts their daily lives. Nor can it tolerate living alongside an entity honing its terrorist infrastructure and hosting hostile military forces. The Security Challenges Looking ahead, Israel can anticipate two main potential scenarios which are liable to unfold in the wake of the establishment of a Palestinian state, and in light of prevailing trends in the Middle East: The first involves threats to Israel from within the Palestinian state. According to this scenario, the state-in-formation will be a failed one, and serve as a convenient base for the creation and development of terrorist infrastructures which combine symmetrical and asymmetrical military capabilities as happened in the Gaza Strip. Such a situation would pose a permanent and ongoing challenge for Israel, which would frequently be attacked by terror squads penetrating the border, or by high-trajectory rockets and missiles launched into its heartland. This would lead to repeated confrontations of varying intensity, making it extremely difficult for Israelis to go about their daily lives, and severely hindering the implementation of peace agreements. The second involves threats to Israel emanating from the eastern arena, via Palestinian territory. This scenario is broader than the first, as it encompasses the entire region. One worrisome trend across the Middle East is radicalization. On the verge of Iran s acquiring nuclear capabilities while serving as an umbrella for radical groups it operates as proxies Iran will take advantage of its nuclear image to realize its ambitions for regional hegemony. To accomplish this, Iran might try to take control of Iraq through its Shi ite majority following the withdrawal of U.S. troops. The consolidation of a radical, Iran-led Shi ite axis that includes Iraq, Syria, and Lebanon would be likely to destabilize Jordan, and thus challenge Israel militarily from the eastern front. This could take the form of aerial attacks, surface-to-surface missiles, the deployment of military and/or paramilitary forces, and/or the use of proxies via the Palestinian state. (This would certainly happen if the Palestinian state is taken over by Hamas.) In such a 20

7 scenario, Israel would be forced to contend with incessant attacks, and would have great difficulty creating a secure environment for its citizens. The ability to anticipate future hurdles comes in large part from past experience. Indeed, since the signing of the DOP between the Israeli government and the PLO in 1993, which started the peace process, much has been learned from the events on the ground. The following is an overview of these lessons: During the years when the Oslo Accord and interim agreement were supposed to be implemented, the PLO failed to prevent terrorists from manufacturing and smuggling arms into the Palestinian territories. It even equipped itself (through local manufacturing and smuggling) with weapons that were prohibited in those agreements. In fact, on the day that Arafat entered Gaza for the first time, he took advantage of the opportunity to smuggle such weapons as well as hide terror operatives among his entourage, coming in from Egypt. While past agreements stipulated that the Palestinians would only be allowed to operate internal security forces such as police, with no military characteristics whatsoever, the PLO gave its national security apparatus all the trappings of an army (i.e., organizational structure, operational functions, unit names, ranks, etc.), and expanded it well beyond what had been agreed upon. Hamas, too, after taking control of Gaza, established openly military frameworks, with regional brigades, armed like military forces and functioning as part of the movement s military wing. The terrorist onslaught on innocent Israeli citizens waged by the Palestinians in the fall of 2000 (referred to by them as the Al-Aksa intifada ) heightened Israel s demand to prevent military and terrorist capabilities from developing in the area controlled by the PLO and from the future Palestinian state. Throughout the years since the signing of the accords, terrorist organizations and PLO security forces attempted to smuggle arms and military manufacturing expertise from Egypt into Gaza via the Philadelphi Corridor, and from Gaza into the West Bank (at times even doing this through the use of Palestinians crossing into Israel to receive medical treatment). Only Israeli control of and careful inspections at the crossings have prevented such arms from flowing into the West Bank from Gaza. Israel s military freedom of operation in the West Bank, which enables the IDF to reach every place where prohibited arms are manufactured or hidden, has thus far prevented terrorists there from being able to manufacture rockets and launch them at Jerusalem and Tel Aviv. It has also enabled the IDF to intercept suicide bombers before they are able to carry out their malicious missions. Confronting Terrorists and Military Threats A threat exists when hostile intentions are matched with aggressive capabilities. After many years of contending with terrorism, one crucial lesson Israel has learned is that it is virtually impossible to alter those hostile intentions; the aggressive capabilities, therefore, must be neutralized. Thus, Israel 21

8 has adopted the approach of maintaining a relentless effort to disarm the terrorist infrastructures within and along its borders. This endeavor necessitates high-quality, precise military intelligence and full freedom of operation, which includes the ability to enter Palestinian city-centers and villages to locate and destroy bomb-producing laboratories, lathes for the manufacture of rockets and other weapons, arms and ammunition caches, while arresting perpetrators and intercepting suicide bombers before and on the way to committing suicide attacks against innocent Israeli civilians. This is the situation regarding what are called asymmetrical threats by terrorist groups. With regard to symmetrical threats involving regular military forces, Israel cannot ignore past events in the region. These include attempts on the part of the Syrian and Iraqi armies to take control of Jordan and to use it as a platform from which to attack Israel, even without the consent of the Hashemite Kingdom. The risk of a radical Shi ite axis from Iran via Iraq and Syria to Lebanon and a uniting of forces is liable to pose a concrete military threat from the east, while seeking to use Palestinian territory for access to Israel s home front. Thus, any agreement between Israel and the Palestinians has to guarantee that a Palestinian state will not allow the development of a terrorist entity with symmetrical and asymmetrical military capabilities that could attack Israel at any time. Nor can it permit any terrorist activity and/or deployment of foreign military forces there for the purpose of attacking Israel. Equally important is the strict demand that the Palestinians do not develop significant military capabilities under the auspices or in the territory of a third party, nor sign military or strategic pacts with Israel s enemies or with those entities that do not recognize its existence. Understandings and Disagreements that Have Become Clear in Israeli-Palestinian Negotiations to Date Over the years, understandings have been reached regarding the purpose of the Palestinian security forces, as envisioned by Palestinian Authority leader Mahmoud Abbas One authority, one law and one weapon. These forces are tasked with internal policing responsibilities, which include: establishing law and order; preventing terrorism and violence; dismantling terror infrastructures; disarming armed groups; and securing borders to prevent smuggling of weapons and infiltration of terrorists. However, given the security challenge these forces pose to Israel, the heads of the PLO and the PA have so far refused to agree to a definition of a Palestinian state that would be demilitarized. In discussions, PA representatives said they would agree to having limited arms. For example, they agreed not to acquire combat planes or tanks (known in military terms as heavy weaponry). But the PA still claims the right to have high- trajectory weapons (mortars), anti-tank missiles (RPGs), and armored vehicles equipped with machine guns, among other things. The Palestinians have explained that they need these weapons in order to be the dominant security force in their territory, with the ability to protect the central government. They have also pointed to their right as a sovereign state to have a military force, at least for self-defense, to secure borders from external threats, and to dismantle armed militias, which pose an internal threat. 22

9 At the Camp David summit in 2000, initiated by President Bill Clinton to determine the parameters of a permanent-status agreement between Israel and the Palestinians, the U.S. president tried to soften the term demilitarization by using a new word not recognized in international law nonmilitarization but the Palestinian side did not agree to this term either. Defining to what extent a Palestinian state should be limited in its military capabilities is one essential issue in which the two sides have had difficulty in bridging their differences. Other such key security-related disagreements include: Special security arrangements in the Jordan Valley (up to and including the Allon Road) to prevent arms smuggling and terrorist infiltration (of the kind that occurs in the Philadelphi Corridor along the Egypt-Gaza border); and guarantees to enable an Israeli operational response to a military threat from the east, so that any force that crosses the Jordan River and enters the Palestinian state will be stopped before it reaches the central mountain ridge of the West Bank and Israel`s capital, Jerusalem. A unified airspace, controlled by Israel, to prevent aerial terrorism and aerial military attacks on Israel. Control of the sea off the coast of Gaza, including the Gaza port, when built, to prevent weapons smuggling into Gaza and attacks from the sea against Israel. The Principles of Israel's Position on Demilitarization Israel views the term demilitarization as encompassing a wider definition than is normally accepted or spelled out in international law since the common term does not take into account the changing nature of military conflicts and threats. According to Israel s definition, demilitarization is a means to an end: that no security threat whether symmetrical, asymmetrical, military, terrorist, or any other disruption to daily life in Israel develop or come to fruition either within or by way of Palestinian territory. The Military Dimension For Israel, demilitarization means that no Palestinian army or military capabilities will be established which could constitute a threat to Israel. The following is required to ensure this concept of demilitarization: The maintenance of police and internal security frameworks, not military ones or those with obvious military characteristics. The possession of weapons that are specified in the agreement as permissible, whose purpose is for internal security and policing alone. 23

10 An absence of military pacts or cooperation between Palestinian security forces and foreign armies. This includes having no foreign military or other armed group in the territory of the Palestinian state. A commitment that no military forces of the Palestinian state will be kept outside of the state, as such forces have the potential to operate against Israel during emergencies and other unforeseen situations. An absence of military infrastructures, such as defense industries; and supervision of the manufacture of dual-use components supposedly not intended for military purposes. Effective control, supervision, inspection and verification of the security perimeter along the borders and international border crossings to prevent the smuggling of prohibited arms and dual-use materials. An effective apparatus for supervision and verification, which relies on international observers whose role it is to ensure that the Palestinian side lives up to its demilitarization commitments. The Terrorism Dimension No threats from the Palestinian state and/or through it can be allowed to develop or be realized, and it is first and foremost the duty of the Palestinian state to prevent terrorist activities and the creation of terrorist infrastructures inside its borders. The following is required to guarantee this: The Palestinian police and other security forces must engage in ground up security force building: This includes guaranteeing internal security law and order, terror prevention, dismantling of terrorist infrastructures, dismantling of armed militias, and preventing the smuggling of arms and the infiltration of terrorists. Prevention of armed or ideological interference in the correct workings of the Palestinian state on the part of radical extremists and opponents of peace, particularly with regard to the abetting of extremists, terrorist organizations, and armed groups, as well as attempts to disrupt the Palestinian government s activities, structure, and ability to govern. Prevention of incitement to terrorism and building a culture of peace. This will entail forming joint structures for the prevention of incitement in media and indoctrination in other state institutions; neutralizing all channels of support for terrorist organizations (such as the transfer of funds and activities conducted by associations funded by extremists disguised as organizations established to help the needy); and eliminating school curricula that encourage violence, martyrdom and suicide. This will also require a commitment on the part of the Palestinian state to prevent hostile sermons in mosques and other religious and cultural institutions. 24

11 There must be cooperation between Israel and Palestinian security forces in the areas of military intelligence and operations to obstruct terrorism and prevent the establishment of terrorist infrastructures inside the Palestinian state. A supervision and verification apparatus must be established and tasked with monitoring and ensuring that the Palestinian side lives up to its commitment to prevent terrorism and the formation of terrorist infrastructures. International monitors can be incorporated into this effort to assist the Palestinian security forces to build the necessary internal security capabilities even mentoring Palestinian security forces in executing operations in the field. The Implementation of Demilitarization The approach to achieving the strategic objective of preventing the development of threats to Israel from a Palestinian state will require a number of performance cycles. the performance of the Palestinian security forces. The first cycle includes demilitarization and security arrangements: limiting the ability of the Palestinian state to form an army, and limiting the weapons of the Palestinian security forces. Here, demilitarization takes on a broader definition, to include the prevention of terrorism and a ban on terrorist infrastructures in the Palestinian state. These security arrangements must not hamper Israel s self-defense capabilities to react to potential threats posed by and emanating from the Palestinian state. The second cycle includes implementation arrangements that rely on the involvement of international monitors, preferably led by the Americans, which will ensure and oversee that all clauses of the security agreements are met, while simultaneously providing assistance to the Palestinian security forces in executing tasks related to internal security, terror prevention, and dismantling of terror infrastructures. The use of monitors should in no way detract from Israel preserving its own self-defense capabilities by means of the IDF. The third cycle involves the guarantees and means of leverage for implementing the agreements. The purpose of international and inter-arab guarantees, apparatuses and means of leverage is to ensure that the cost of the Palestinians not living up to their commitments in the agreements is higher than what they would gain by violating them. Over the course of time, the level and intensity of the security arrangements intrusion on the Palestinian side will be reduced, according to their performance. There is room for phasing in the implementation arrangements and, hence, lower the profile of Israel s security activity and thus reduce the IDF presence in the territory of the Palestinian state. The implementation of this approach could proceed as follows: In the first performance cycle, responsibility will be placed on the Palestinian state for preventing the emergence and actualization of threats against Israel, in the following framework: 25

12 The Obligations of the Palestinian State Limitations will be placed on arms and on their use by the police and security forces of the Palestinian state. Engaging in ground-up security-building that expands on the current Dayton forces concept of U.S. and Western-trained internal security forces. These forces must prove more capable of actively fighting and preventing terrorism, terror infrastructures, and terrorsupporting activity without the current assistance of the IDF, which has been responsible for the vast majority of anti-terror operations in the West Bank. The order of forces and structure of units will be for the purpose of policing and internal security, not to suit military forces with military missions. Creating a culture of peace by enforcing the prohibition on educating school children to armed struggle and suicide, preaching armed struggle in mosques, and other incitement aimed at Israel from within the Palestinian state. Security Arrangements A Unified Airspace Controlled by Israel A single, unified airspace will need to be controlled to a greater degree by Israel in order to prevent hostile military and terrorist aerial activity from the skies over the Palestinian state, or through it, aimed at Israel. In light of the limited time and space resources, it is not possible to divide the airspace over Israel and the West Bank, the width of which is a mere 60 km. (approximately). This unified airspace requires consolidated control, with greater responsibility on Israel due to its higher vulnerability to potential military threats, and its need to identify and intercept unidentified and hostile planes before they enter Israeli skies. Within this framework, an apparatus will be established for cooperation in civil aviation. Special Security Arrangements in the Jordan Valley Special security arrangements are required in the Jordan Valley in order to block terrorism, and prevent prohibited arms smuggling and terrorist infiltrations via the crossings and entire length of the border. In the face of a possible military threat from the east, Israel must have the capability to stop foreign armies from crossing the Jordan River into the Palestinian state, and prevent a hostile foreign military takeover of the area of the eastern slopes of the central mountain ridge. The preferred alternative is Israeli security control, including the deployment of forces and means for detection and information-gathering in the Jordan Valley. Proposals for deploying international forces would be risky for the State of Israel to adopt. (A full treatment of the question of international forces in an Israeli-Palestinian peace settlement is beyond the scope of this study. Nevertheless, it should be noted that Israel s past experience with 26

13 international forces that were tasked with preventing weapons smuggling has been extremely disappointing, as in the case of UNIFIL in South Lebanon, which failed to prevent the rearmament of Hizbullah after the 2006 Second Lebanon War.) Another option entailing mixed control of the Jordan Valley by Israeli and international forces, coordinating with the Palestinians and Jordanians, would also pose security risks for Israel. In this scenario, the international forces would serve as a tripwire if attacked by forces from the east seeking to cross the Jordan River. However, if the international forces fail, the IDF would have the legitimacy to act against regional threats. Given the alternatives, an Israeli force deployment mentioned above is the most reliable option for defending the Jordan Valley. Additional Israeli Security Requirements Protection from attacks on international aviation at Ben-Gurion Airport, and preventing the interception of planes by anti-aircraft missiles fired from Palestinian territory during takeoff and landing. Supervision of the seas by Israel or an international naval task force to detain suspicious boats, prevent hostile activity and terrorism by sea, and block the smuggling of weaponry and prohibited materials into the Palestinian state. In the event that a seaport is built in Gaza, there will have to be an effective supervision and inspection mechanism in place to prevent arms smuggling. The only way for effective inspection of goods and containers unloaded from ships is to have the port situated at sea rather than on the coastline, and for its operation to be handled by a third party suited to the task. Electromagnetic coordination for the prevention of mutual disruptions and jamming of Israeli radio, military, and civil communications. The future Palestinian state will be located topographically in an area that dominates Israel s strategic and civil home front a situation which could enable the disruption of all wireless communication activity. Thus, there has to be coordination, with a joint body for distributing frequencies (and ranges), and the ability to immediately correct violations and enforce obligations. As Israel will be the more vulnerable of the two parties (topographically, technologically and security-wise) certainly as compared with its situation today it will be Israel that must have priority in the distribution of frequencies and ranges, as well as in the prevention of jamming and disturbances. Strategic sites for early-warning stations in the West Bank, to be used by Israel to provide it with sufficient time to respond to military and terrorist threats from the east. Israeli military positions deployed in areas of Palestinian political control are apt to be eroded over time a consideration which must be taken into account by Israeli negotiators in the future. Special understandings and arrangements which enable emergency deployment and action by IDF troops against military and irregular forces infiltrating into the Palestinian state, in violation of the agreements. (Examples of such arrangements would include keeping strategic transportation axes clear and obstacle-free, and maintaining emergency deployment areas that are free of construction and other obstacles.) 27

14 In the second performance cycle, structures will be required that reflect the lessons learned over the years when the Palestinians did not adhere to previous bilateral agreements. There will be a need for the involvement of a third party for the inspection and verification of Palestinian implementation of their security obligations, and for Israeli deterrence (through public exposure and taking action) against Palestinian violations of the security arrangements. The structures for implementation should include: A structure for supervision and verification, based on international observers under American or other auspices that will be agreed upon by the parties. Its task will be to ensure that the Palestinians uphold their obligations in the agreement; that they do not build military forces and capabilities; that they do not have prohibited weapons; that they fight terrorism; and that they act to dismantle terror infrastructures. This will require a team of professional supervisors, with freedom of movement and action, who are able to perform inspections any time they see fit based on intelligence (from Israel, as well). Proper supervision and inspection at the international border crossings into the Palestinian state to prevent the smuggling of prohibited weapons and dual- purpose materials, infiltrations of terrorists, and the transfer of funds and other forms of aid to terrorist groups in the Palestinian state. This will require creating an effective mechanism, with the involvement of a third party committed to the task, and equipped accordingly with advanced inspection capabilities. For Israel, this means having monitoring capability to keep track of whether the crossings are being handled according to the agreements, and even to weigh intervention, if needed. Supervision of the external perimeter along the borders of the Palestinian state to prevent the smuggling of prohibited arms and materials, infiltrations of terrorists, and the crossing or infiltration of military and irregular forces hostile to Israel into the Palestinian state. This means having the involvement of an effective force with round-the-clock lookout capabilities to cover the entire length of the Palestinian state s external borders with Egypt and Jordan. In the third performance cycle, international guarantees and means of leverage will be instated to spur the Palestinian side to meet its obligations in the agreement, and to provide Israel with guarantees in the event that the Palestinian side violates the security arrangements. For this, the following is required: International recognition of a security addendum to the agreement, and international sanctions against countries that violate the agreements by signing military pacts with the Palestinian state, or by training and providing equipment to Palestinian groups to enhance capabilities that are prohibited by the agreement. Guarantees on the part of the international and inter-arab systems to fulfill Palestinian obligations and not to commit acts that endanger Israel s security. Making international aid to the Palestinian state conditional on its fulfilling its obligations in the agreement. 28

15 International assistance to establish effective supervision and verification structures, alongside the training and education of Palestinian forces in the performance of their duties. Time-Frame This approach to bridging the gap between Israel s security requirements, and Palestinian demands for full sovereignty and an absence of an Israeli military presence in its territory, will require a series of stages and steps in the implementation of the security arrangements. Some of the arrangements mentioned above such as deployment of IDF forces in Palestinian state territory will expire, moderate, or alter with time, according to the performance of the Palestinian security forces and their willingness and determination to uphold their obligations in the agreement. IDF involvement will be reduced according to agreed-upon benchmarks, according to developments on the ground, with an eye to safeguarding the demilitarization of the territory and preventing terrorism. The main test will be the willingness and capability of the Palestinian security forces to take full responsibility for their commitments to prevent terrorism, smuggling and infiltrations, and to dismantle terrorist infrastructures. A time-line can be envisioned for the major stages of evolving Palestinian security responsibility: In the current stage, Israel bears all responsibility for security, with the Palestinian security forces bearing limited responsibility in specified areas. In the first stage of the proposed plan, an international body will be commissioned to carry out tasks necessary for safeguarding Palestinian demilitarization and preventing terrorism and the existence of terror infrastructures inside the Palestinian state. In the second stage, Israel will transfer territorial responsibility for most of the areas (with the exception of the Jordan Valley). At this stage, it will already be possible to agree on areas of Palestinian responsibility (either independently or in conjunction with the IDF or with an international force), such as: law and order, the chain of handling terror suspects, the dismantling of armed bodies, the prevention of incitement, and others. In the third stage, an international body will train, commission, and operate with the Palestinian forces to dismantle terror infrastructures and armed groups, and see to it that the Palestinians live up to their obligations in the agreement. An effective force also will operate along the Philadelphi Corridor at the Egypt-Gaza border, in coordination with Egyptian forces. In the fourth stage, responsibility for everything connected to internal security and combating terrorism will be gradually transferred from the international body to the Palestinian security forces, after Palestinian performance has been tested. In the fifth stage, full responsibility will be transferred to the Palestinians, and international involvement in the supervision and verification of the Palestinians in fulfilling their security agreements inside the Palestinian state will be reduced. While Israel does not see an international presence as a substitute for the self- defense capability of the IDF, such a 29

16 presence could have utility as a tripwire in the event a hostile force approaches to cross the Jordan River and penetrate the Palestinian state from the east. In case regional peace agreements prove powerless against such threats, Israel must retain the right to deploy IDF forces in the area and to reinforce them. All this will be done in accordance with agreements between Israel and the Palestinian state. Similarly, an effective force will continue to act along the Philadelphi Corridor, separating Palestinian Gaza from Egyptian Sinai. Limitations on Arms Israel and the Palestinians will need to formulate an agreed-upon list of permitted capabilities and arms with which the Palestinian security forces will be equipped and which will be suited to their tasks. Based on Israel s experience with the Military Addendum to the Peace Treaty with Egypt, and the Separation of Forces Agreement between Israel and Syria on the Golan Heights, Israel knows that it is crucial to specify the capabilities and arms that are permitted not just those that are prohibited because it is impossible to anticipate all future military technologies. In the event that the sides agree on detailing only those that are prohibited, a joint structure should be created to examine the list and update it according to shifting needs and capabilities. The following are examples of arms and military capabilities on which limitations can be placed: Heavy weapons: military planes, helicopters, drones, tanks, and sea vessels. High-trajectory firing capabilities, particularly surface-to-surface missiles, surface- to-surface rockets, heavy mortars, and artillery. Anti-aircraft firing capabilities, particularly surface-to-air missiles, and anti-aircraft artillery. Guided missiles fired at tanks and armored vehicles, people, and ships. Stand-off capabilities of attack, deep penetration, and fire beyond the horizon. Equipping and employing advanced explosives and mines, particularly those which can be scattered or dropped from the air. The erecting of jamming systems capable of disrupting Israel s civil and military communications, as well as its military infrastructure systems. Electronic intelligence capabilities that could include sensitive targets in Israel, which could involve the transfer of information to hostile groups or countries. Acquisition and deployment of radar that covers Israeli skies at low altitudes. Capabilities for the development or acquisition of weapons of mass destruction. 30

17 Summary Contrary to the common Palestinian claim that a peace agreement will bring security, Israel has learned that a stable peace can only be based on first safeguarding Israel s security. Any agreement requires minimizing the security elements that could encourage hostile forces to challenge Israel with greater intensity. Israel s chief security aim in relation to the Palestinians is to prevent the development of symmetrical or asymmetrical military threats, and to prevent terrorism and guerilla warfare against Israel from within and by way of a Palestinian state. Addressing the possibility of such threats in the framework of a bilateral agreement involves Israel taking controlled security risks. The proposed demilitarization plan involves three mutually reinforcing cycles: The first cycle demilitarization, security arrangements, and Palestinian responsibility. Demilitarizing the Palestinian state includes imposing limitations on the capabilities, weapons, and arming of Palestinian security forces. Demilitarization also includes the prevention of terrorism and prohibition of terror infrastructures inside the Palestinian state. The security arrangements are intended to allow Israel to maintain the ability to defend itself against potential threats from the area of the Palestinian state. To achieve long-term stability, it is crucial that the Palestinians fulfill their responsibilities to prevent terrorism and the formation of military threats to Israel from their territory, and to uphold their commitments in the agreement. The second cycle arrangements for implementation and supervision may include the involvement of international monitors, preferably led by the Americans, which will ensure and supervise adherence to all clauses of the security arrangements, while simultaneously providing assistance to the Palestinian security forces in meeting their responsibilities to perform internal security tasks, prevent terrorism, and dismantle terror infrastructure. The third cycle guarantees and means of leverage for implementing the agreements. International and inter-arab guarantees, structures, and means of leverage are required to ensure that the cost to the Palestinians of not living up to their obligations will be higher than any anticipated gain from violating them. A process of stages for implementation of the agreements is proposed, which would result in a lowering of the profile of Israeli security activity and presence inside the Palestinian state, according to the performance of the Palestinian side. The territorial and security dimensions are interdependent. The more territory that is transferred to the Palestinian side, the greater the Israeli demand for stronger security arrangements. For example, it is crucial for Israel to retain control of the Jordan Valley. However, if, due to political considerations, Israel relinquishes parts of that territory, long-term security arrangements will be required nonetheless, including the deployment of IDF forces in the area. Meanwhile, Israel will require control of the airspace for early detection, identification, and interception of aerial threats from the east. 31

18 * * * Brig.-Gen. Udi Dekel was appointed in 2008 by then-prime Minister Ehud Olmert to head the Negotiations Unit with the Palestinians. Previously he served as head of the Israel Defense Forces Strategic Planning Division. 32

19 צורכי הביטחון של ישראל לקראת הסדר מדיני עם הפלשתינאים הקדמה מאת רב אלוף )מיל'( משה יעלון עורך: דן דייקר המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה

20

21 תקציר מנהלים צורכי ביטחון חיוניים לישראל להשגת שלום בר-קיימא הקדמה: בחזרה למדיניות שלום על בסיס ביטחון לישראל רב אלוף )מיל'( משה יעלון ראש הממשלה בנימין נתניהו בנאומו המדיני המרכזי באוניברסיטת בר אילן ב נתן ביטוי למהפך משמעותי במדיניות הישראלית - שיבה לגישה המסורתית הישראלית המתבססת על צרכיה הביטחוניים של ישראל על מנת להשיג שלום בר-קיימא. כאשר בחר ראש הממשלה יצחק רבין בנתיב הסכמי אוסלו הוא ראה בחזונו הסדר ביהודה ושומרון )"הגדה המערבית"( על בסיס קווי תכנית אלון. התכנית, שהתגבשה מיד לאחר מלחמת ששת הימים, דגלה בהמשך הריבונות הישראלית על חלק מהשטחים שעברו לשליטתה ביהודה ושומרון תוך התווית גבול ביטחוני שנמתח מבקעת הירדן בואכה המדרון התלול של גב ההר ביהודה ושומרון והמשך הריבונות הישראלית על ירושלים, בירתה המאוחדת של ישראל. בעקבות סירובו של ערפאת להצעת השלום של ראש הממשלה אהוד ברק ומלחמת הטרור )"האינתיפאדה"( שפרצה בעקבותיה, הנסיגה שביצע אריאל שרון מרצועת עזה, מלחמת לבנון השנייה, כישלון שיחות אנאפוליס והמלחמה האחרונה בעזה, החליטה ממשלת ישראל לשוב ולאמץ את התפיסה שהשמירה על צורכי הביטחון החיוניים של ישראל מהווה את הנתיב היחידי להסכם שלום יציב ובר-קיימא עם הפלשתינאים. הפלשתינאים דבקו בנרטיב ההיסטורי שלהם הדוגל במאבק המזוין תוך שלילת זכות קיומה של ישראל כמדינת לאום של העם היהודי, חרף הסכמים חתומים או נסיגות ישראליות חד-צדדיות. הפלשתינאים פירשו נסיגות ישראליות כאות חולשה וכבריחה, שהעצימו את נחישותם לכפות על ישראל ויתורים טריטוריאליים נוספים. עד כה נדרשו הפלשתינאים לבצע תהליך שלום מלמעלה למטה, שבמהלכו מנהיגיהם הגיעו לפגישות, לחצו ידיים, נוכחו בוועידות שלום ואפילו חתמו על הסכמים עם מנהיגים ישראלים. אבל כאשר תהליך שלום אינו צומח מהשטח ומהחברה עצמה זהו מהלך חסר תוחלת. רק כאשר חינוכם של ילדי רמאללה לא יושתת עוד על פולחן השאהידים המפוצצים את עצמם במלחמת ג'יהאד נגד ישראלים ויהודים -ייכון תהליך שלום אמתי והפעם לא רק בדמיונם הקודח של אמני ההונאה העצמית. 35

22 גבולות בני הגנה להבטחת עתידה של ישראל אלוף )מיל'( עוזי דיין לישראל זכות טבעית ומוכרת בינלאומית לגבולות בני-הגנה. בבואנו לקבוע גבולות אלה עלינו להביא בחשבון את האיומים על ישראל, את המצב הגאו-אסטרטגי ואף את הטופוגרפיה, וכל זאת בראייה היסטורית וארוכת טווח. מדינת ישראל קטנה, צרה ופגיעה - 70% מאוכלוסיית המדינה, ו- 80% מכושר הייצור התעשייתי שלה מרוכזים ברצועת חוף צרה בין הים התיכון לגדה המערבית. גבעות הגדה המערבית חולשות מבחינה טופוגרפית על מישור החוף החשוף בו נמצא חלק משמעותי מהתשתית הלאומית הישראלית - נתב"ג, כביש שש, מוביל המים הארצי, וקווי המתח הגבוה שלה, עובדה המעניקה יתרון ברור לתוקף מבחינת תצפית, ירי ויכולת הגנתית טובה נגד תגובה ישראלית יבשתית. בהתחשב בתנאים אלה, בחוסר היציבות הכרוני במזרח תיכון ובעוינות הבסיסית נגד המדינה היהודית זקוקה ישראל למרחבי הביטחון הבאים: מרחב המאפשר עומק לניהול קרב הגנה נגד איומים ממזרח. אזור בקעת הירדן יוצר מחסום פיזי שגובהו נע בין מטרים. צבא תוקף מסוגל לנוע רק דרך חמישה מעברים ממזרח למערב, וניתן בקלות יחסית להגן על כל מעבר. מסיבה זו בקעת הירדן נתפסת כקו הגנה קדמי ישראלי במזרח תיכון בו מתקיימת אי ודאות באשר לכיווני התפתחותן של עיראק וירדן. עומק אסטרטגי בסיסי שחשיבותו רק עולה בעידן הטילים הבליסטיים והרקטות ארוכות הטווח המאיימים על מרכזי האוכלוסייה האזרחית ואף על תהליכי הגיוס ושליחת כוחות צבא המילואים למערכה, דבר שעלול לפגוע בכוח הכללי ולאלץ את הכוחות הסדירים של צה"ל לפעול לפרק זמן ממושך ללא סיוע משמעותי מחיל האוויר, אשר ירותק להשמדת מערכות הנ"מ של מדינות האויב והשתקת שיגורם של טילים בליסטיים המכוונים אל עבר ערי ישראל. מרחב המאפשר לחימה בטרור. רק נוכחות ישראל על המעטפת המזרחית של הגדה המערבית תאפשר מימוש פירוז אמיתי של הישות הפלשתינאית, שהוא כידוע אחד התנאים הבסיסיים שהציבה ישראל להסכמתה ל"שתי מדינות לשני עמים" והוא גם תנאי לכל הסדר יציב. סיכום: במו"מ עם הרשות הפלשתינאית על ישראל לעמוד, בין השאר, על קיום מרחב ביטחוני הנשען על נהר הירדן כקו הגבול המזרחי וכולל את בקעת הירדן עם השטחים השולטים עליה ממערב. דרישה זו הכרחית למתן ביטחון לישראל וליציבות כל הסדר שיושג. 36

23 ארה"ב וגבולות בני הגנה: הפרשנות האמריקנית להחלטת מועצת הביטחון 242 של האו"ם וצורכי הביטחון של ישראל ד"ר דורי גולד מאז ומתמיד תמכה ארה"ב בעמדת ישראל שהחלטת מועצת הביטחון של האו"ם, 242 שהתקבלה לאחר מלחמת ששת הימים ב- 22 לנובמבר, 1967, אינה מחייבת נסיגה מוחלטת לקווי שביתת הנשק של 1949 )הידועים גם כקווי 1967(. אין יסוד לטענה שארה"ב מבחינה מסורתית תבעה מישראל נסיגה כללית או נסיגה כמעט מוחלטת מהשטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים. קהילת המשפט הבינלאומי הייתה מודעת לכך שירדן פלשה לגדה המערבית בצורה בלתי חוקית ב והחזיקה בה עד ל- 1967, כאשר ישראל כבשה את השטח במלחמת הגנה עצמית. זכותה של ישראל לתיקונים בקווי הגבול עד ל איננה נובעת ממצבה הפגיע טרם המלחמה אלא מתוקף היותה קרבן לתוקפנות ב כאשר נדרש לשאלה מהו "השטח המינימאלי" שישראל "תהיה זכאית אולי להחזיק על מנת שתוכל להתגונן ביתר יעילות," הגיב יו"ר מטה הכוחות המשולבים דאז הגנרל ארל ווילר ב- 29 ליוני, 1967: "מבחינה צבאית גרידא, ישראל תידרש להחזיק בחלק מהשטח הערבי על מנת להבטיח גבולות בני הגנה מבחינה צבאית. לגבי הגדה המערבית המליצו ראשי מטות הכוחות המשולבים במפורש על קו גבול שיעבור ליד השטח החולש על נהר הירדן", וסבר שהקו הזה חייב להימשך עד לפסגת רכס ההר. מתווה קלינטון של שנת 2000 לא נקבע כמדיניותה הרשמית של ארה"ב. לאחר כניסתו של הנשיא ג'ורג' וו. בוש לתפקיד, הודיעו פקידים אמריקנים לממשלת שרון שזה עתה נבחרה שמתווה קלינטון שנדון עם ממשלת ברק אינו מחייב את הממשל. גם ההיפך היה נכון: הובן שממשלת שרון אינה מחויבת להצעות קודמתה. הנשיא בוש כתב לראש הממשלה אריאל שרון ב- 14 לאפריל, : 2004 "לאור המציאות החדשה בשטח, כולל ריכוזי האוכלוסייה הישראליים הקיימים יהיה זה בלתי מציאותי לצפות שתוצאות המשא ומתן על הסדר הקבע יובילו לחזרה מלאה ומוחלטת לקווי שביתת הנשק של 1949." 37

24 הביטחון כמענה לקשת האיומים על ישראל תת אלוף )מיל'( יוסי קופרווסר כאשר ארגוני הטרור משגרים רקטות, תוך שימוש במגנים אנושיים, אין כוונתם לפגוע ישירות בכושר הלחימה של ישראל, אלא לחייבה לפעול באופן שיאפשר להם ולשאר חברי הקואליציה המסייעים להם, לפגוע ביכולתה של ישראל לממש את זכותה להגן על עצמה. עלינו לוודא שסידורי הביטחון ימזערו את היכולת לפגוע בחופש הפעולה של ישראל וביכולתה למנוע פגיעה בלגיטימציה שלה. שהמרכיב החיוני והבסיסי ביותר בסידורי הביטחון הוא בניית תרבות של שלום, שבמוקדה הכרה מצד אש"ף ו"הרשות הפלשתינאית" בזכותה של ישראל להתקיים בביטחון כמדינת הלאום החופשית והדמוקרטית של העם היהודי. 38

25 עקרונות יסוד למדינה פלשתינאית מפורזת אלוף )מיל'( אהרון זאבי פרקש ההגדרה הישראלית לפירוז היא מניעת התפתחות איום ביטחוני - יהא זה סימטרי או אסימטרי, צבאי או טרוריסטי - בתוך או דרך השטח הפלשתינאי וכן איסור הקמת צבא פלשתינאי או תשתית צבאית אשר יהוו איום על ישראל. במשא ומתן בין ישראל לפלשתינאים סירבו מנהיגי אש"ף והרש"פ עד כה להסכים ל"פירוזה" של המדינה הפלשתינאית. הם תובעים את הזכות לנשק תלול מסלול )מרגמות(, טילי נ"ט )אר פי ג'י( ורכב משוריין המצויד במקלעים על מנת לשמר את הביטחון ולהגן על השלטון המרכזי בשטחם. חופש הפעולה הנוכחי בגדה, המאפשר לצה"ל להגיע לכל מקום בו מיוצר או מוסתר נשק בלתי מורשה, הוא שמנע עד כה את היכולת לייצר רקטות ולשגר אותם לעבר ירושלים ותל אביב. יכולת זו גם אפשרה לצה"ל ליירט מתאבדים בטרם הצליחו לבצע את משימותיהם הרצחניות. ישראל נתקלת בקושי מהותי כאשר היא נדרשת לפעול נגד גורם לא מדינתי כגון הרשות הפלשתינאית. בניגוד למדינות כגון מצרים וירדן לא ניתן להפעיל, במקרה שכזה, בצורה אפקטיבית את עיקרי ההרתעה והענישה היות וחסרה ממשלה מרכזית הנוטלת מרות על אנשים, אמל"ח וקבוצות טרור. הקרע בין הפת"ח בגדה לחמאס בעזה מדגים את הבעיה. על הרשות הפלשתינאית להתחייב להפסקת ההסתה לטרור ולטיפוח "תרבות השלום". הדבר כרוך בהקמת מנגנונים משותפים למניעת הסתה, נטרול האפיקים לתמיכה בארגוני טרור )כגון העברת כספים לארגוני הטרור ולפעילויות המנוהלות בידי אגודות קיצוניות במסווה של ארגוני סיוע שנוסדו לסייע לנזקקים( וכן ביטול תכניות לימודים המעודדות אלימות והתאבדות. לכך גם תידרש התחייבות מצד המדינה הפלשתינאית למנוע הטפות עוינות במסגדים ובמוסדות דת ותרבות אחרים. 39

26 שליטה במתחם האווירי והספקטרום האלקטרומגנטי תת אלוף )מיל'( אודי דקל במקביל לפסגת קמפ-דיוויד עמדה ישראל על דרישתה להמשך שליטתה במרחב האווירי שמעל לגדה כתנאי חיוני למניעת תקיפה אווירית עוינת וטרור אווירי, כגון התאבדות מטוס אזרחי עמוס בחומר נפץ נגד אחד מריכוזי האוכלוסייה בישראל. גורמים אמריקאים טענו שמדובר בתרחיש דמיוני שנועד להצדיק תביעות ביטחוניות מוגזמות מצידה של ישראל. כעבור שנה, ב- 11 בספטמבר 2001, התחוללה מתקפת הטרור של אל-קעאידה כאשר מטוסים התנגשו במרכז המסחרי העולמי ובבניין הפנטגון וגרמו למותם של אלפים. המרחק בין נהר הירדן לים התיכון הוא בערך 40 מיל ימיים. מטוס קרב מסוגל לחצות את הארץ בתוך 4 דקות או לחדור למדינה דרך בקעת הירדן ולהגיע לירושלים בתוך פחות משתי דקות. בעבר, כאשר העיראקים הכינו תגובה לתקיפת הכור העיראקי ע"י מטוסי חיל האוויר, ירדן התירה למטוסי קרב עיראקיים לנצל את שטחה האווירי ולטוס במסלול המקביל לקו הגבול עם ישראל על מנת לבצע תצלומים אוויריים של השטח הישראלי. גם כיום, חרף הרגיעה היחסית הנוכחית, אסור לישראל להפקיד את ביטחונה בידי רצונם הטוב של הירדנים או הפלשתינאים. ישראל סובלת מנחיתות טופוגרפית ביטחונית חמורה היות וכל התעופה האזרחית הבינלאומית עלולה להיחשף למתקפה אפשרית מצד גורמים פלשתינאים עוינים. גורמים אלה עלולים לעשות שימוש בטילי כתף שישוגרו מגב ההר בגדה לעבר מטוסים אזרחיים בשעת המראתם או נחיתתם בנתב"ג. ישות פלשתינאית הממוקמת על גב ההר נהנית מיתרון טופוגרפי מול ישראל הפרוסה למרגלותיהם לאורך קו החוף. משדר אלחוטי פלשתינאי על הר עיבל בסמיכות לשכם יכול לשבש כמעט כליל את מערכות התקשורת בשטחי ישראל המשדרות בתחום תדרים דומה. 40

27 שינויים במאפייני האיום על ישראל והשלכותיהם על סדרי הביטחון הנדרשים אלוף )מיל'( גיורא איילנד האיום האמיתי איננו הטנקים, אלא רקטות, טילים נגד מטוסים וטילים נגד רכב או נגד טנקים, כאשר המכנה המשותף לכל סוגי כלי הנשק הללו הוא קלות ההברחה והייצור בסתר, כפי שמתרחש כיום בעזה. אם אכן תיסוג ישראל לקווי ' 67 הרי מזרחית מגבול ישראל-פלשתין שוכנים לא רק הרשות הפלשתינאית אלא אויבים פוטנציאליים נוספים. 41

28 הסכנות הכרוכות בהצבתם של כוחות שלום זרים בגדה המערבית אלוף )מיל'( יעקב עמידרור בימים שקדמו למלחמת ששת הימים ב נסוג מסיני כוח החירום של האו"ם UNEF( (. שנים לאחר מכן נטשו משקיפים אירופאים המוצבים לאורך קו הגבול בין מצרים לעזה )בהתאם להסכם 2005 שהושג בתיווכה של מזכירת המדינה קונדוליסה רייס( את עמדותיהם במנוסה, לאחר שהחריף המאבק הפנימי בין החמאס לפת"ח. כוח יוניפי"ל בלבנון מעולם לא לכד טרוריסטים מהחיזבאללה. כאשר החיזבאללה קירב עמדות ארטילריות למרחק של פחות מ- 50 מטרים מעמדת האו"ם ומשם ירה על מטרות ישראליות, יוניפי"ל לא הגיב בכלל. אולם כאשר ישראל הפעילה ירי נגדי מול אותה ארטילריה של החיזבאללה, שיגר מחלקת האו"ם לפעילות כוחות השלום מחאה דיפלומטית רשמית. נוכחות מערבית מסיבית אפיינה את מלחמת בוסניה. למרות זאת היחידה ההולנדית בכוח האו"ם הפקירה לגורלם את המוסלמים בסרברניצה בשעה שהותקפו בידי הצבא הבוסני הסרבי, והדבר הסתיים בטבח המוני של מעל ל אזרחים ב לאחר שכוח משקיפים מטעם האו"ם שוגר ללבנון באוקטובר, 1983 הותקפו בסיס הצנחנים הצרפתי ומטה הנחתים האמריקני על פי הוראות מטהרן בידי מתאבדים שיעים. כ- 300 חיילים נהרגו במתקפות אלה. בתוך שנה, שני הכוחות נסוגו מלבנון, מקרים אלו מהווים הוכחה ניצחת לכך שכוחות שלום נוטשים את הזירה כאשר הם הופכים יעד למתקפה. תהיה זו אשליה טראגית להאמין שכוחות בינלאומיים הפועלים בגדה יאכפו פירוז פלשתינאי מוחלט. בכל מקרה בו אחד מהצדדים התעלם מכיבוד התחייבויותיו, לא נחלו כוחות בינלאומיים הצלחה כלשהי. סיכום: אין שום סיבה להעריך כי בעתיד דווקא ביהודה ושומרון יהיו כוחות בינ"ל אפקטיביים מאשר בעבר. אסור לישראל לאפשר זאת ולא מוסרי לדרוש ממנה להפקיר את ביטחונה ואת חיי אזרחיה בידי כוח שמעולם לא הוכיח את יכולתו לבצע את המשימה הנדרשת. יתר על כן הוויתור של ישראל על העיקרון שקבע בן גוריון, כי ישראל תגן על עצמה בעצמה, טומן בחובו סכנה של ממש לריבונותה וללגיטימיות שלה. 42

29 השיבה הישראלית לדיפלומטיה המושתתת על ביטחון דן דייקר מאז שנחתמה הצהרת העקרונות של אוסלו עם הארגון לשחרור פלשתין בהנהגת יאסר ערפאת בשנת, 1993 צרכיה הביטחוניים החיוניים של ישראל הודחו למעמד משני. הגישה הישראלית המסורתית הדוגלת בדיפלומטיה המושתתת על ביטחון הוסטה הצידה לטובת תפיסה ביטחונית המושתת על דיפלומטיה. הגישה החדשה ששלטה בחשיבה הדיפלומטית הישראלית האמינה שניתן לערוב לביטחונה של ישראל באמצעות הסכמי שלום. סדר הדברים במדיניות הישראלית הקודמת אשר איפשר ויתורים ישראלים ורק לאחריהם ניסיון לאכוף את צרכיה הביטחוניים החיוניים של המדינה יצר רף ציפיות בינלאומיות לוויתורים ישראליים נרחבים יותר ויותר למנהיגות פלשתינאית קשוחה. במשך כל התקופה הזאת הפלשתינאים דחו את הצעות השלום הישראליות חסרות התקדים, אבל בו זמנית קבעו את הוויתורים הישראליים כנקודת פתיחה לסיבוב הבא במשא ומתן. נאומו המדיני של ראש הממשלה בנימין נתניהו באוניברסיטת בר אילן ב- 14 ליוני 2009 החזיר את ישראל למסלול הגישה המושתתת על ביטחון וזכויות. נתניהו עמד על כך שהיחסים בין הצדדים ינוהלו על בסיס ההדדיות: הכרה בישראל כמדינת הלאום של העם היהודי, פירוזה של המדינה הפלשתינאית העתידית וכיבוד צרכיה הביטחוניים החיוניים של ישראל. התעקשותו של נתניהו על מדינה פלשתינאית מפורזת וגבולות בני הגנה אינה מייצגת אסטרטגיה חדשה. ראש הממשלה יצחק רבין אמר בכנסת ב- 5 לאוקטובר, 1995 כי "גבול הביטחון להגנת מדינת ישראל יוצב בבקעת הירדן, בפירוש הנרחב ביותר של המושג הזה". רבין הוסיף שהגבול הסופי יכלול שטחים אחרים מעבר לקווי ה- 4 ביוני למעשה רבין הודיע לצמרת צה"ל שישראל תיאלץ לשלוט ב- 50% בקירוב מהגדה בכל הסכם עתידי. יגאל אלון, שכיהן גם כשר החוץ בממשלת רבין הראשונה, נחשב לאדריכל דוקטרינת גבולות בני הגנה. לפי תפיסת אלון שאומצה ברציפות על-ידי ראשי ממשלות שונים בישראל, המושג "גבולות בני הגנה" מקנה לישראל את הזכות והאחריות לגבולות העונים על צורכי הביטחון הבסיסיים של אזרחיה במקום השלמה עם תוואי המזמין תוקפנות. פירושו של דבר המשך השליטה הישראלית בחלק מהשטחים מזרחה לקווי שביתת הנשק של 1949 כחלק מהסכם שלום עם הפלשתינאים ובמיוחד בבקעת הירדן שהיא יחסית דלילת אוכלוסין. 43

30

31 בחזרה למדיניות שלום המעניקה קדימות לביטחון רב אלוף )מיל'( משה יעלון משנה לראש הממשלה, השר לנושאים אסטרטגיים צורכי הביטחון החיוניים של ישראל, יחד עם תמיכה על- תנאי במדינה פלשתינאית, הוצגו בנאומו המדיני המרכזי הראשון של ראש הממשלה בנימין נתניהו באוניברסיטת בר אילן, כחודשיים בלבד לאחר כניסתו לתפקיד באפריל למרות שבמבט ראשון ביטא נתניהו בנאומו תפנית משמעותית ממדיניות ישראל טרם כניסתו לתפקיד, מסתבר כי הרעיונות שבהן תמך מייצגים שיבה למדיניות המסורתית הישראלית המבוססת על ביטחון כמפתח להשגת שלום בר-קיימא. מדיניות זו מושתתת על הבנת הסביבה האסטרטגית במזרח התיכון ושורשיו של העימות הפלשתינאי-ישראלי. מאז תחילתו של העימות, עוד בימי טרום המדינה ועד הסכמי אוסלו, נכונותה של ההנהגה הציונית להגיע לפשרה היסטורית לא הצליחה לשכנע את הפלשתינאים לוותר על מחויבותם למאבק המזוין ולצורות התנגדות אחרות ולהכיר בזכותו של העם היהודי לחיות בשלום במדינת לאום משלו, במולדתו ההיסטורית בארץ ישראל. על רקע זה ניתן להבין את חשיבותו של המחקר הנוכחי המנתח את צורכי הביטחון החיוניים לישראל לקראת שלום בר-קיימא. חלק מהמוחות הצבאיים הטובים מציגים בו את צרכיה הביטחוניים של ישראל בכל הסדר עם הפלשתינאים. מדובר באישים שחוו מקרוב את הסכנות האורבות לישראל בכל החזיתות, ובמיוחד ברצועת עזה, ביהודה ושומרון ומקבוצות ומשטרים הפועלים בחסות איראן. לכל אורך הקריירה הצבאית שלי, כולל במהלך "תהליך השלום" של אוסלו בשנות התשעים של המאה הקודמת, טיפלתי כקצין צה"ל במגוון תפקידים בטרור הפלשתינאי והאסלאמי הקיצוני. כיהנתי כראש אמ"ן, כסגן הרמטכ"ל ולאחר מכן כרמטכ"ל במהלך המבצעים נגד כוחות צבאיים למחצה של הרשות הפלשתינאית, המיליציות של הפת"ח וכוחות החמאס בעזה וביהודה ושומרון בשנים המציאות הקשה שעלתה מניסיוני מול אתגרים אלו שכנעה אותי שחיוני להתעמת עם האיומים הביטחוניים ולהבטיח מערכות הגנה ביטחוניות מתאימות ולא להיכנע לחלומות באספמיה. אסור שהשקט היחסי השורר כיום בגבולות ישראל ובתוך יהודה ושומרון יפורש בצורה בלתי נכונה. למרות השיפורים הביטחוניים בכוחות הביטחון הלאומי הפלשתינאי בהדרכתו של הגנרל קית' דייטון, במסגרת תכנית הרפורמה הביטחונית בגיבוי אמריקני, צה"ל פועל ללא הרף למיגור תשתית הטרור באזורים פלשתינאיים רבים. בה בעת שיקם החמאס, בגיבוי איראני, את יכולותיו הצבאיות בעזה כפי שעשה שלוחו של איראן - החיזבאללה - ברחבי לבנון. ישראל חייבת לפעול על פי מכלול שיקולים אלה בבואה לבחון את הקמתה של מדינה פלשתינאית עתידית. מחקר זה מהווה מענה לדעה הרווחת שהשלום מחייב נסיגה ישראלית לקווי שביתת הנשק המסוכנים של שנת שלילת עומק אסטרטגי והגנה טופוגרפית מהמדינה היהודית בגבולות אלה מהווים הזמנה פתוחה למלחמה נגד ישראל. מחקר זה מהווה מענה לדעה הרווחת שהשלום מחייב נסיגה ישראלית לקווי שביתת הנשק המסוכנים של שנת שלילת עומק אסטרטגי והגנה טופוגרפית מהמדינה היהודית בגבולות אלה מהווים הזמנה פתוחה למלחמה נגד ישראל מחקר זה נועד לתקן את הדעה הנפוצה בחוגים בינלאומיים רבים, ואפילו בחוגים ישראלים מסוימים, שנסיגה ישראלית לקווי שביתת הנשק המסוכנים של 1949 )המכונים בטעות 45

32 ראש הממשלה יצחק רבין בנאום הפתיחה לדיון מרתוני בכנסת בנושא הסכם אוסלו, שנחתם עם ראש אש"ף יאסר ערפאת בבית הלבן. עד להירצחו בשנת 1995 דגל רבין בגישת "הביטחון בראש" והקפיד על גבולות בני הגנה לישראל וישות פלשתינאית מפורזת שתהיה פחות ממדינה. 46

33 גבולות 1967( היא צעד הכרחי ובלתי נמנע למען השלום. גבולות אלה לא יביאו עמם שלום, היות והם מחלישים את המדינה היהודית ומזמינים מלחמה, שכן הם שוללים מישראל עומק אסטרטגי ואפשרות הגנה טופוגרפית מול מתקפה פלשתינאית - הן בטילים והן בצורה אחרת. קווי שביתת הנשק של 1949 אפשרו לאויבי ישראל להתפרס ולפעול בסמיכות מסוכנת למרכזי האוכלוסייה הישראלית, והיוו סכנה קיומית לישראל. ההקשר ההיסטורי המדיניות הישראלית מיד לאחר מלחמת ששת הימים ועד הסכמי אוסלו ) ( התמקדה במציאת נוסחה שתאפשר לישראל להימנע משליטה על הפלשתינאים ללא חזרה לקווי 67'. מסיבה זאת לא סיפחה ישראל את שטחי יהודה, שומרון ועזה אבל בו זמנית לא דובר על הקמת מדינה פלשתינאית בתוך שטחים אלו. בפועל, במשך השנים הללו - כולל בהסכמי קמפ-דיוויד בשנת 1978 בין ראש הממשלה מנחם בגין ונשיא מצרים אנוואר סאדאת, שדיברו על "אוטונומיה לעם הפלשתינאי", ובהסכמי אוסלו של 1993 בתקופת כהונתו של ראש הממשלה יצחק רבין - ישראל לא אותתה, בדיבור או במעשה, על נכונות או הסכמה למדינה פלשתינאית בתוך הקווים שקדמו למלחמת 67. מנהיגי ישראל דאז השכילו להבין שלא ניתן להגן על הקווים הללו. חזונו של רבין לגבי יהודה ושומרון היה דומה ל"תכנית אלון", שנוסחה במקור בידי יגאל אלון, מפקדו של רבין בפלמ"ח של ערב קום המדינה ומי שכיהן כשר החוץ בממשלת רבין הראשונה. תכנית אלון, שנוסחה מיד לאחר מלחמת ששת הימים, קבעה שעל ישראל להפעיל את ריבונותה על חלק מהשטחים שהחזיקה ביהודה ושומרון, אבל לא ליישב שטחים בעלי אוכלוסייה ערבית צפופה. התכנית התוותה גבול ביטחון הנמתח מבקעת הירדן ועד למורד התלול של גב ההר ביהודה ושומרון ועמדה על שמירת הריבונות הישראלית בירושלים, בירתה המאוחדת של ישראל. תכנית אלון שימשה נקודת התייחסות ביטחונית עבור כל ממשלות ישראל מ ועד לשנות התשעים המאוחרות. רבין דיבר מפורשות על הצורך להעניק אוטונומיה לפלשתינאים ויחד עם זאת לשמר גבולות בני-הגנה לישראל. בנאומו לפני הכנסת ב- 5 באוקטובר, 1995, בדיון על אשרור הסכם הביניים הישראלי-פלשתינאי - חודש לפני הירצחו - אמר: "היינו רוצים שזו תהיה ישות פחות ממדינה, אשר תשלוט על חייהם של הפלשתינאים תחת מרותה בצורה עצמאית. גבולות מדינת ישראל, בתקופת הסדר הקבע, יחרגו מעבר לקווים שהתקיימו לפני מלחמת ששת הימים. לא נחזור לקווי ה- 4 ביוני, 1967". באותו נאום הדגיש רבין ש"גבול הביטחון של 1 מדינת ישראל ימוקם בבקעת הירדן, במובן הרחב של המושג" והוסיף שירושלים תישאר בירתה המאוחדת של ישראל. תפיסת גבולות בני-הגנה החלה להישחק בשנת 2000, כאשר ראש הממשלה אהוד ברק יצא לפסגת קמפ-דיוויד עם יו"ר הרשות יאסר ערפאת ונשיא ארה"ב ביל קלינטון כדי לנהל משא ומתן לסיום הסכסוך הישראלי-פלשתינאי. ברק, שחש שהציבור הישראלי מוכן לוויתורים מהותיים בתמורה להסכם שלום, החליט להעמיד את הפלשתינאים במבחן והמתין לראות האם יסכים ערפאת להצעת השלום, שהייתה ללא תקדים, או שיחשוף את פרצופו האמתי. התוצאה הייתה סירוב פלשתינאי להצעות אלה. תוצאה חמורה נוספת הייתה המחיר הכבד ששילמה ישראל בעבר ובהווה על אסטרטגיה זו. ברק יצר פרדיגמה חדשה של "שטחים תמורת שלום", שלא הייתה מעוגנת בהחלטת מועצת הביטחון 242, שהתקבלה ב ועיצבה את כל היוזמות לשלום ישראלי-ערבי מאז מלחמת ששת הימים. מנקודה זאת ואילך הציפייה הייתה שישראל תידחק לתוך הגבולות הצרים שהציע ברק. תופעה מרחיקת לכת עוד יותר הייתה שההנהגה הפלשתינאית הצליחה לטעת במוחם של מעצבי המדיניות המערביים את הרעיון שקווי כלומר קווי שביתת הנשק מ יהוו מעתה מסגרת התייחסות לכל משא ומתן עתידי לעומת המושג "גבולות בטוחים ומוכרים", שהתקבל פה אחד בידי מועצת הביטחון של האו"ם לאחר מלחמת ששת הימים. נוכח האירועים שהתרחשו בשנים האחרונות, החל מהאינתיפאדה שפרצה בעקבות סירובו של ערפאת להצעת השלום של אהוד ברק, נסיגתו של אריאל שרון מרצועת עזה, מלחמת לבנון השנייה, כישלון שיחות אנאפוליס והמלחמה האחרונה בעזה, מאמצת ממשלת נתניהו מחדש את התפיסה שאבטחת צרכיה הביטחוניים החיוניים של ישראל מהווה את המסלול הבלעדי לשלום יציב ובר-קיימא עם שכנינו הפלשתינאים. הדבר כולל גבולות בני-הגנה, ישות פלשתינאית מפורזת, שליטה על תחום אווירי מאוחד עם יהודה ושומרון, אבטחת תדרי תקשורת אלקטרומגנטיים וערובות נוספות. זהו מפנה מהגישה השגויה הקודמת, שנסיגות יסללו את הדרך להסכם שלום וכי אותו הסכם יספק ביטחון. ראש הממשלה בנימין נתניהו מבטא קונצנזוס ישראלי רחב שחושל בטראומת האירועים האחרונים ודוגל בהעמדת הביטחון תחילה כנתיב הבלעדי לשלום אמתי. המרכיב החשוב בהסדר ביטחוני בר-ביצוע הוא חובת הפלשתינאים לטפח תרבות שלום השוללת הטפה והסתה לאלימות ולטרור ואשר מכירה בקשר בן 3,300 שנה בין העם היהודי לארץ ישראל וזכותו לחיות בישראל - מדינת הלאום של העם היהודי - בשלום וביטחון. החזרה לגישה של ביטחון תחילה מושרשת היטב במחויבות הישראלית רבת השנים להגן על עצמה מבלי להישען על כוחות זרים. ישראל מעולם לא ביקשה ממעצמה זרה כלשהי לסכן את חיי חייליה על מנת שיגנו עליה החזרה לגישה של ביטחון תחילה מושרשת היטב במחויבות הישראלית רבת השנים להגן על עצמה מבלי להישען על כוחות זרים. ישראל מעולם לא ביקשה ממעצמה זרה כלשהי לסכן את חיי חייליה על מנת שיגנו עליה. התעקשותה של ישראל על גבולות ביטחון הייתה ערובה מרכזית בחילופי 47

34 שוטרים וכוחות הצלה בזירת פיגוע ההתאבדות במסעדת סבארו ב- 9 לאוגוסט, המתקפה הקטלנית הזאת הייתה רק אחת מתוך קרוב למאה פיגועי טרור קשים לאחר כישלון המשא ומתן בקמפ דיוויד בקיץ 2000 ובטאבה בינואר האגרות בין הנשיא ג'ורג' וו. בוש לראש הממשלה אריאל שרון ב- 2004, על מנת להבטיח שישראל תהיה מסוגלת להגן על עצמה גם בעתיד. קריסת נוסחת "שטחים תמורת שלום" והשלכותיה הרעיון של "שטחים תמורת שלום" החל להתדרדר במהירות כבר בשנות אוסלו באמצע שנות התשעים, כאשר השטח שהועבר לשליטה פלשתינאית הפך חממה לייצור קאדר טרוריסטי למתקפות נגד ישראל - תופעה שהסתיימה בפרוץ האינתיפאדה השנייה )או אינתיפאדת אל-אקצא(. דוקטרינת "שטחים תמורת שלום" ספגה מכה נוספת עם נסיגת ישראל מרצועת עזה ב- 2005, שהביאה להשתלטות החמאס על הרצועה ולהסלמה במתקפות הטילים על ערי ישראל. הלקחים שהופקו בשני המקרים הם שהפלשתינאים דבקים בנרטיב ההיסטורי שלהם, השולל את זכות קיומה של מדינת ישראל כמדינת הלאום היהודית, חרף הסכמים חתומים או נסיגות ישראליות חד צדדיות. כלומר, הפלשתינאים פירשו נסיגות ישראליות כאות חולשה וריפיון ואלה דרבנו את מאמציהם לכפות על ישראל ויתורים טריטוריאליים נוספים. 48

35 שלילת הנוסחאות הכושלות של הממשלה הקודמת איננה המהפך היחידי באסטרטגיה הישראלית שנקטה ממשלת נתניהו. מרכיב נוסף מתייחס לציפיות מהחברה הפלשתינאית. עד כה נדרשו הפלשתינאים רק לתהליך שלום מלמעלה- למטה, אשר כלל השתתפות מנהיגיהם בפגישות, לחיצות ידיים, נוכחות בוועידות שלום ואפילו חתימה על הסכמים עם מנהיגים ישראליים. אך המהלך לא זכה לתמיכה מלמטה- למעלה. כאשר תהליך שלום אינו צומח מתוך השטח ומתוך החברה הוא חסר טעם ותוחלת. אכן, כל עוד לומדים ילדים בני שלוש ברמאללה להעריץ את השאהידים המפוצצים את עצמם במלחמת ג'יהאד נגד ישראלים ויהודים, ברוח שטיפת המוח המתמדת בטלוויזיה הפלשתינאית, ברדיו וברשת האינטרנט, תהליך שלום יתקיים רק בדימיונם הקודח של בעלי ההונאה העצמית. אילו היה הניסיון הישראלי עם הפלשתינאים מסתיים אחרת - אילו תהליך אוסלו היה מוביל לשלום במקום למפגעים מתאבדים; לו הייתה ההתנתקות מובילה לחברה משגשגת בתוך עזה במקום לאתר ייצור ושיגור לרקטות החמאס ומחסן נשק איראני - השיקולים המנחים את ממשלת ישראל לקראת פשרה עם מדינה פלשתינאית היו שונים לחלוטין. במצב הנוכחי חשוב לזכור כי ביטחונה של ישראל מושתת על גבולות בני-הגנה. פירושו של דבר המשך השליטה על אזורי מפתח ביהודה ושומרון וירושלים בלתי מחולקת. חלוקת ירושלים תזמין מתקפת צלפים וירי מרגמות ורקטות על בירת המדינה מהשטח השולט הסובב אותה. במקרה שהפלשתינאים ישיגו ריבונות מלאה ביהודה ושומרון, נחזור לתקדים עזה ושטחים אלו ייפלו במהירות לידי החמאס ויהפכו לכר פעולה למתקפות נגד ישראל. הדבר יהווה איום רציני ביותר נוכח הטופוגרפיה של השטח, המאפשרת ירי של טילים פרימיטיביים ואפילו מרגמות על נמל התעופה בן-גוריון. גבולות בני-הגנה בעידן מתקפות טרור באמצעות טילים הוויכוח סביב גבולות בני-הגנה הוא בראש ובראשונה ויכוח לגבי יהודה ושומרון והאיום הרובץ לפתחה של ישראל במקרה שהשטח ייכבש בידי קבוצות קיצוניות בפת"ח או, כמו במקרה של עזה, בידי החמאס. אסטרטגיית השמירה על גבולות בני- הגנה נועדה בעיקר למנוע אירועים כאלו - ובמקרה שאכן יתממשו, לאפשר תגובה ישראלית מהירה לאיום. גבולות בני-הגנה עשויים למנוע מספר איומים ספציפיים. כיום נמצאים בידי החמאס טילים בעלי טווח העולה על 50 ק"מ. אם ישוגרו מגב ההר ביהודה ושומרון, מסוגלים הטילים הללו לפגוע במרכז הארץ בו מצטופפים יותר מ- 70% מאוכלוסיית המדינה. על כן, שליטת ישראל בבקעת הירדן היא חיונית. בהעדר שליטה זו המצב לאורך הגבול עם ירדן עלול להידרדר למצב השורר כיום לאורך גבול עזה-מצרים, דהיינו הברחות אמל"ח, מחבלים וצורות סיוע נוספות לחמאס. האיום המרכזי השני שגבולות בני-הגנה מצמצמים את היקפו הוא ניסיון אפשרי מצד גורמים אסלאמיים קיצוניים לערער את היציבות בירדן או לנצל את שטחה כבסיס שיגור לפיגועי טרור ומבצעים צבאיים נגד ישראל דרך שטחים פלשתינאיים. הסכם השלום בין ישראל לבין הממלכה ההאשמית מהווה אבן פינה של ביטחון ישראל ועל כן השמירה על ביטחונה של ירדן חשובה מאוד לישראל. נסיגת צה"ל לקווי 1949 תקל על השתלטות גורמים קיצוניים על יהודה ושומרון ותגדיל את חשיבותם האסטרטגית לחמאס ולפטרונו האיראני, אשר לבטח ישקיעו אמצעים חדשים לביצוע משימה זו. רוב המאמץ יתרכז בהקמת רשתות טרור חדשות ותנאים נוחים להברחת נשק מהצד הירדני של הגבול. הניסיון לפתח חמאסטן ביהודה ושומרון יהווה איום על ישראל והממלכה ההאשמית כאחד. למען ביטחונן של ישראל וירדן, כמו גם למען הגנת הפלגים המתונים בתוך הרשות הפלשתינאית, חיוני שתישאר נוכחות ביטחונית ישראלית על גבול ירדן ישראל מוכנה לשאת ולתת עם הממשל הנוכחי ברשות הפלשתינאית על הפרמטרים של מדינה פלשתינאית מפורזת, אולם עליה לקחת בחשבון את האפשרות הסבירה שממשלה כזאת תהיה שברירית וכי ייתכן שמדינה פלשתינאית תעבור לשליטת כוחות עוינים כגון פלגים קיצוניים בפת"ח או יריביו בחמאס. לא מדובר רק באיום תאורטי, במיוחד לאור ההסתה וההטפה לטרור המתרחשת תחת שלטון הרשות הפלשתינאית. למען ביטחונן של ישראל וירדן, כמו גם למען הגנת הפלגים המתונים בתוך הרשות הפלשתינאית, חיוני שתישאר נוכחות ביטחונית ישראלית על גבול ירדן. פגיעות אסטרטגית ישראל שלפני מלחמת ששת הימים הייתה מטרה קלה למתקפת אויב. כיום, נוכח אמצעי הלחימה והפיתוחים הטכנולוגיים שברשות אויביה וכאשר חמאס ממוקם כ- 70 ק"מ מתל אביב - אם ישראל הייתה חוזרת למותניים הצרות של 14 ק"מ )המרחק בין נתניה לטול-כרם( היא הייתה הופכת לפגיעה יותר ומזמינה מתקפה ולמעשה בלתי ניתנת להגנה. ישראל חייבת לשמור על היכולת למנוע התקפות של כוחות צבא עוינים וקבוצות טרור דרך מדינה פלשתינאית עתידית כנגד מותניה הצרות של ישראל, ובמיוחד בעת חירום ביטחוני בו נדרשת נוכחות כוחות ישראליים גדולים בגזרות אחרות, כגון סוריה או לבנון. אלוף )מיל'( אהרון פרקש, ראש אמ"ן לשעבר מתייחס בהרחבה לנושאים אלה. חייבים להדגיש את אי הוודאות הרבה המרחפת מעל כל הקשור לביטחון המזרח-תיכוני וליציבותם של המשטרים הגובלים בישראל. חשש זה יחמיר במיוחד אם איראן תגיע ליכולת גרעינית. מהפך דרמטי במאזן הכוחות האזורי עלול לערער את יציבותם של המשטרים הסוניים או לכפות עליהם לבצע עסקאות עם האדונים החדשים בטהרן, ויאלץ אותם להצטרף לאיראן בתמיכה לארגוני טרור. תעוזתם של ארגוני הטרור תגבר נוכח המעמד הגרעיני החדש של פטרונם והם יחסו תחת מטרייה גרעינית שתחפה על מתקפותיהם. בינתיים, החמאס והחיזבאללה רוכשים נשק יותר קטלני וארוך-טווח. 49

36 קבוצות הטרור הללו מצליחות כבר עתה להתגבר על מחסומים ביבשה ובים שבעבר מנעו העברת נשק מתוחכם ממדינות כגון איראן וסוריה. ישראל זקוקה לגבולות בטוחים על מנת להתמודד עם אתגרים אפשריים, כולל איום המתקפה הבלתי קונבנציונאלית, שלא ניתן להתעלם ממנה. ישראל אינה היחידה המתמודדת מול סכנות כאלו - בעבר וגם כיום. ארה"ב הסתכנה במלחמה גרעינית על מנת למנוע מברית המועצות להציב טילים גרעיניים 146 ק"מ מחופיה הדרומיים. שמירת שליטתה של ישראל על גבולותיה תקשה על קבוצות טרור לנצל את שטחן של שכנותיה כבסיס יציאה למתקפות. הדבר לא רק מגביר את ביטחונה של ישראל אלא גם משפר את יציבותן של ממשלות שכנות ואפילו של משטרים סוניים רחוקים באזור. השמירה על גבולות בני-הגנה לישראל מהווה אינטרס משותף לכל השחקנים הללו. פירוז בכך אנו מגיעים לתנאי הכרחי נוסף להקמת מדינה פלשתינאית, דהיינו פירוזה. ניסיון העבר הישראלי להגיע לשלום עם שכניה נחל כישלון. כאשר יאסר ערפאת עבר לראשונה דרך מעבר רפיח לתוך רצועת עזה במאי 1994 בהתאם להסכם "עזה ויריחו תחילה" עם ישראל, הוא הפר את הסכמי אוסלו כבר ברגע הראשון לחזרתו, כאשר החביא נשק ומחבל בתוך רכבו בניגוד מפורש להסכמים. מאז ועד היום הרשות הפלשתינאית בנתה לעצמה מוניטין מפוקפקים של הונאה וחוסר אמון שאינם מאפשרים לישראל להתייחס ברצינות להבטחותיה. ההפוגה האחרונה באלימות הפלשתינאית איננה תמורה נדיבה למחוותיה של ישראל. הסיבות האמתיות לרגיעה האחרונה הן הקמת גדר הביטחון ופעילות שוטפת של צה"ל המאלץ את הטרוריסטים להימלט, היריבות הגוברת בין פת"ח לחמאס, וההכרה שהטרור הפלשתינאי אינו משתלם. מדינה פלשתינאית בלתי מפורזת תהווה הזמנה פתוחה לארגוני טרור להתערב ולתקוף: בנוסף לתקוותם להשתלט על השטח הם יפעלו לתפיסת מאגרי נשק יקרי ערך ולהפנייתם כנגד ישראל. זאת ועוד, במדינה בלתי מפורזת יחסרו מנגנוני בקרה למניעת מעבר או שימוש משותף בנשק על ידי כוחות ביטחון פלשתינאיים לגיטימיים וקבוצות טרור ומיליציות, אשר בפועל חופפים במקרים רבים. לכן יהיה זה מסוכן ובלתי שקול לקוות ולהאמין שיוזמות שלום וויתורים ישראליים יזכו בעתיד לתוצאות שונות - לכל הפחות עד שהחברה הפלשתינאית תתקן את עצמה מבפנים ותאמץ גישה של דו-קיום בשלום. היות והדבר טרם התרחש, ישראל חייבת למנוע מהמדינה הפלשתינאית את האפשרות לרכוש נשק ולהחזיק כוחות מעבר לנדרש לצורכי ביטחון הפנים הפלשתינאי ולמניעת פיגועי טרור נגד ישראל. אולם גם הקמתה של ישות פלשתינאית מפורזת אין פירושה ויתור ישראלי מלא על השליטה הביטחונית. למעשה, כפי שחזר והתריע ראש הממשלה נתניהו, דרושה שליטה ישראלית קבועה במעברי הגבול, ובמיוחד בצדה המזרחי של כל מדינה פלשתינאית עתידית, ויש להבטיח את זכותו של 2 צה"ל להיכנס לישות הפלשתינאית בעת הצורך. נערות פלשתינאיות מהג'יהאד האסלאמי, הזוכה למימון וחימוש מצד משמרות המהפכה האיראנית, בהפגנה במועצה הלאומית הפלשתינאית בעיריית עזה תחת שלטון הרשות הפלשתינאית. ה- 31 ביולי,

37 נסיגות טריטוריאליות מעודדות את אויבי ישראל לגבי סוגיית פינויים של יישובים יהודים על פי דגם ההתנתקות ב- 2005, יש לשקול את הדבר בהקשר הרחב - אפילו מעבר לדאגות ביטחון מידיות בקשר לפלשתינאים. עצם הדיבור על פינוי יישובים ישראליים מעודד פעילי ג'יהאד ברחבי העולם. כוונתם המוצהרת אינה להקים מדינה פלשתינאית אלא "למחוק את ישראל מהמפה". קבוצות אסלאמיות קיצוניות, אפילו אלו שהן בעלות יכולת מוגבלת לפגוע בישראל, שואפות להשמדתה של ישראל בשלבים: עזה תחילה, בשלב הבא יהודה ושומרון ואז יגיע תורה של תל אביב. לא מדובר בסמנטיקה גרידא אלא ביעד אסטרטגי. אנו למדים מהניסיון המר שנסיגות משטחים אינן מרגיעות את השטח אלא מצביעות על חולשה ומשכנעות את אויביה של ישראל שהניצחון קרוב ובר-השגה. על כן, חייבת ישראל לאמץ אסטרטגיית נגד המתבססת על כוח עמידה. במקום להקרין מצב של נסיגה מתמדת, ישראל חייבת להציג את עצמה כמדינה היודעת לעמוד על נפשה ולגמול לאויביה על מנת שאלו ישקלו את המחיר הכרוך בתקיפתה - לפני מעשה. הסכנה הכרוכה בכוחות בינלאומיים במחקר זה, מתייחס ראש אמ"ן מחקר לשעבר, האלוף )מיל'( יעקב עמידרור, לפריסה המוצעת של כוח בינלאומי כחלק מהסכם שלום שיכלול נסיגה ישראלית משטחים נוספים. גם בנושא זה הניסיון הישראלי היה הרה אסון, לאו דווקא עקב חוסר רצון טוב מצד הכוחות הללו אלא בגין משימתם הבלתי אפשרית למנוע פעילות עוינת לאורך גבולותיה של ישראל. יש סיבות למכביר לניסיון המאכזב של כוחות השלום הבינלאומיים, המצביע על חוסר יעילות מובהקת. נתבונן, לדוגמה, בכוחות יוניפי"ל בלבנון: הכוח פועל על פי מנדאט המעוגן בפרק 6 למגילת האו"ם, השולל ממנו נקיטת עמדה עצמאית כלפי החיזבאללה, והוא חייב להצטייד מראש באישור ממשלת לבנון, לה שותף חיזבאללה. כוחות השלום הבינלאומיים אינם מצוידים או מאורגנים צבאית על מנת להתמודד עם האיומים העומדים בפניהם. יש להם תמריץ ביורוקראטי לנקוט בהתנהגות זהירה ולהימנע מסיכונים - בניגוד גמור למניעים המפעילים את כוחות הצבא של מדינת הלאום. התמריצים הללו מעודדות מגמה להמעטת חשיבות האיומים ולהערכת יתר של יעילותם של כוחות השלום. הדבר משרת את כוחות השלום, אבל הוא מסכן את אלו שחייהם תלויים בתפקודם של כוחות אלה. כוחות השלום חסרי כוח ויכולת למנוע את התחמשותם והתארגנותם של קבוצות טרור הפועלות בחשאי אולם די בנוכחותן ליצור מכשול מסוכן בשדה הקרב לצבא הלוחם בטרור. הדבר היה לרועץ ליכולתו של צה"ל לבצע משימות חיוניות, עקב חיכוך עם חיילי יוניפי"ל, והדבר מכביד על התמקדותו הבלעדית של הצבא בעימות עם האויב. גם כאשר כוחות האו"ם יירטו מבריחי נשק או חשפו תאי טרור, הם עצרו אותם זמנית לכל היותר ואז שחררו אותם והחזירו להם את נשקם. זכור גם המקרה שמשקיפי האיחוד האירופי, שהוצבו במעבר רפיח בעזה, נמלטו מהמקום כאשר המצב הביטחוני החל להתדרדר, וזאת טרם השתלטות החמאס על עזה ביוני ישראל איננה יכולה להסכים לנוכחותם של כוחות זרים על אדמתה ועל אדמת המדינה הפלשתינאית העתידית המפורזת. ישראל איננה יכולה להסכים לנוכחותם של כוחות זרים על אדמתה ועל אדמת המדינה הפלשתינאית העתידית המפורזת שינוי נוסף באסטרטגיה הישראלית, אליו מייחסת ממשלת נתניהו חשיבות קריטית, הוא המאבק בדה-לגיטימציה שהפכה לכלי מרכזי באסטרטגיה להחלשתה ולחיסולה של ישראל. דוח גולדסטון, שנערך בחסות האו"ם והידוע לשמצה כמוטה, כמטעה וכזדוני, מוכיח את הסיכונים בפניהם מתייצבות ישראל ומדינות דמוקרטיות נוספות בבואן להיאבק בטרור ובמיוחד באזורים המאוכלסים בצפיפות כגון עזה, שם נהנים כוחות טרור מחופש פעולה בתוך אוכלוסייה אזרחית. גם לישראל זכויות לאומיות והיסטוריות לבסוף, מדיניותה הנוכחית של ישראל שמה דגש על זכויותיו הלאומיות וההיסטוריות של עם ישראל בארץ ישראל. מרכיב זה מעניק את ההקשר ההיסטורי והדיאלוגי לטיעונים לגבי ביטחון וגבולות. אחד האתגרים המרכזיים שבפניו ניצבת ישראל בהתמודדותה מול התוקפנות הפלשתינאית הוא ההצלחה שהפלשתינאים נחלו בקרב "האסימטרי" על דעת הקהל העולמית. שדה קרב זה מתאפיין במכונת תעמולה ענקית ומשומנת הפועלת לשכנע את העולם שישראל היא בלתי לגיטימית והתומכת בבידודה הכלכלי והדיפלומטי. ישראל, הטרודה בהשגת שלום מחד ושמירה על הביטחון מאידך, שכחה לעתים להזכיר לעצמה ולעולם את הרקע להקמתה כמדינה יהודית - סיבה שאינה נעוצה בשואה. ישראל היא המולדת היהודית מאז ומקדם. יהודים בכל מקום בעולם ביטאו את כיסופיהם לארץ ישראל בכל התקופות, כפי שמשתקף באמירה הנצחית בליל הסדר ובסיום תפילת נעילה ביום כיפור "לשנה הבאה בירושלים." גם התגליות הארכיאולוגיות חדשות לבקרים מוכיחות את קיומם של חיים לאומיים יהודיים בישראל זה שלושת אלפים שנה. הנוכחות היהודית בארץ ישראל - לעתים דלה ולעתים רחבה, כאשר הצטמקותה בעבר הייתה תוצאה של רדיפות וגירוש - היתה רציפה לאורך הדורות. מי שמנסה לשלול את הלגיטימיות של ישראל מתעלם או מכחיש עובדות אלו. הגיע העת לקדם את האמת לגבי זכויות יהודיות והיסטוריה יהודית לחזית הוויכוח ולנצל אותן כחלק אינטגראלי מאסטרטגיית הביטחון הישראלית. 51

38 הערות 1 MFAArchive/1990_1999/1995/10/PM+Rabin+in+Knesset+R.atification+of+Interim+Agree.htm,Netanyahu Demands Israeli Presence in West Bank 2 AP, Jerusalem Post, January 20,

39 גבולות בני-הגנה להבטחת עתידה של ישראל לשעבר סגן הרמטכ"ל וראש המועצה לביטחון הלאומי אלוף )מיל'( עוזי דיין לישראל זכות טבעית ומוכרת בינלאומית לגבולות בני-הגנה זכות היסוד של מדינת ישראל לגבולות בני-הגנה נשענת על הנסיבות האסטרטגיות והמשפטיות שהתגבשו לאחר מלחמת ששת הימים, בה נכבשו הגדה המערבית של הירדן, סיני ורמת הגולן. "הקו הירוק" אשר נקבע בהסכם שביתת הנשק של 1949, הוגדר כגבול צבאי בין צבאות ישראל וירדן ולא כגבול מדיני קבוע. מציאות זאת סיפקה את הרקע להחלטת מועצת הביטחון 242 בנובמבר 1967, שלא דרשה מצה"ל נסיגה מוחלטת לקו הנ"ל, אלא קבעה שישראל זקוקה "לגבולות מוכרים ובטוחים" ולאו דווקא זהים לקווים נטולי ההגנה שקדמו למלחמה. כיום נוטים רבים לשכוח עד כמה הייתה ישראל פגיעה בעבר. לפני 1967 היו "מותניה הצרות" של ישראל, קרי המרחק בין ערי החוף המרכזיות של ישראל לבין הגדה המערבית תחת הכיבוש הירדני, כ- 12 ק"מ בלבד - מרחק שלא יכול לספק עומק הגנתי מינימאלי במקרה של פלישה. ישראל היא מדינה קטנה ששטחה 25,900 קילומטרים רבועים בלבד - כגודלה של מדינת ניו-ג'רזי במונחים אמריקניים. העובדה ש- 70% מאוכלוסיית המדינה ו- 80% מכושרה התעשייתי מרוכזים ברצועת חוף צרה בין הים התיכון לבין הגדה המערבית מחמירה את הבעיה. יתרה מזאת, הגבעות הסמוכות של הגדה המערבית חולשות טופוגרפית על מישור החוף הנמוך והחשוף יחסית, עובדה שמקנה יתרונות ברורים לתוקף מבחינת תצפית, ירי ויכולת הגנה מפני מתקפת-נגד ישראלית. לאורך מישור החוף הצר פרוסים יעדי תשתית בעלי חשיבות לאומית: שדה התעופה הבינלאומי בן-גוריון, "חוצה ישראל" )כביש 6( - שבחלקו מרוחק רק עשרות מטרים מהקו הירוק, מוביל המים הארצי וקווי מתח גבוה. כלומר, קווי שביתת הנשק מ לא היו בני-הגנה וסיבות אלה הביאו את אדריכלי תורת הביטחון הלאומי הישראלית, מיגאל אלון דרך משה דיין ועד יצחק רבין, להתנגד בעקשנות לחזרתה של ישראל לקווי 67 הפגיעים, שבתפיסתם הזמינו תוקפנות וסיכנו את עתידה של ישראל במקום לסלול דרך לשלום. מנהיגים ישראלים אלו תרו אחר גבולות חדשים אשר יאפשרו לישראל להגן על עצמה. כך נוצר קונצנזוס רחב בממסד הביטחוני הלאומי שכינה קווים אלו "גבולות בני-הגנה" ודחף להשגתם בכל משא ומתן עתידי. בשנת 2004 נתנה ארצות הברית לישראל מכתב ערבויות שהכיר בזכותה ל"גבולות בני-הגנה". המסמך נחתם בידי הנשיא ג'ורג' וו. בוש ונתמך על ידי רוב בשתי המפלגות בקונגרס האמריקני. מקומם של גבולות בני-הגנה אלו מסתמך על הצורך הביטחוני במענה לארבעה איומים מרכזיים: מתקפה קונבנציונאלית; טרור; ירי רקטות וטילים; מתקפה בלתי קונבנציונאלית. מתקפה קונבנציונאלית בניגוד לכוחות המזוינים של מדינות ערב המקיפות אותנו, צה"ל מורכב ברובו מיחידות מילואים הזקוקות לכ- 48 שעות על מנת להשלים את גיוסן ולהגיע לשדה הקרב. גבולות בני-הגנה נועדו לספק תנאים טופוגרפיים מיטביים למערך הסדיר לעמוד בפני מתקפה יבשתית של כוחות בעלי עדיפות מספרית, עד שיושלם גיוס המילואים. גם לאחר שהושלם גיוס המילואים, גבולות בני-הגנה צריכים לתת לישראל את העומק האופרטיבי הדרוש לניהול קרב הגנה. אם יחסר לישראל עומק הגנתי זה, יחלש גם כוח ההרתעה שלה ויגבר הפיתוי ליזום מתקפת פתע נגדה על מנת להשיג הכרעה מהירה מול צה"ל לפני סיום תהליך גיוס המילואים. 53

40 מטוס מסחרי )מסומן בעיגול( ממריא מנמל התעופה הבינלאומי בן-גוריון, כפי שהוא נראה משטח פלשתינאי סמוך בגדה המערבית. ירי של טיל כתף מסוג SA-7 או רקטת קאסם מנקודה זו יוכל לעצור את כל התעופה אזרחית אל ישראל וממנה. 54

41 הפגיעות הישראלית מול היתרונות הגאוגרפיים והטופוגרפיים של מדינה פלשתינאית עתידית לבנון חיפה מישור החוף הסמוך לגדה המערבית כולל 70% מהאוכלוסייה ו- 80% מהתעשייה של ישראל. ג'נין 60 ק"מ לנהר הירדן )בקירוב( הקו הירוק שכם טול-כרם חדרה 13.5 ק"מ הגדה המערבית הקו הירוק קלקיליה כפר קאסם ראש העין אלעד נתניה רעננה כפר סבא רמת השרון גבעתיים גבעת שמואל פתח תקווה קרית אונו רמת גן תל אביב-יפו מודיעין שהם בית נחמיה בן שמן נמל התעופה הבינלאומי בן גוריון לוד רמלה רחובות ישראל חולון בת ים ראשון לציון 9 ק"מ נס ציונה בניגוד לכוחות המזוינים של מדינות ערב המקיפות אותנו, צה"ל מורכב ברובו מיחידות מילואים הזקוקות לכ- 48 שעות על מנת להשלים את גיוסן ולהגיע לשדה הקרב אלו היו השיקולים המרכזיים בזכות גבולות בני-הגנה מול קואליציות המלחמה הערביות שהתגבשו ב- 1948, ב וב- 1973, שכללו אף מעורבות של חילות משלוח עיראקיים במערכה. מאז מלחמת המפרץ הראשונה ב והשכנת השלום בין ישראל לירדן, פחתה סכנה זו בטווח הקרוב, אולם לא ניתן לערוב למגמת התפתחותה של עיראק בעתיד. אין לשלול את האפשרות שתהיה עוינת ואף שתהפוך לגרורה של איראן ותנסה להפיץ את ההשפעה האיראנית ברחבי העולם 55

42 הערבי. איש אינו המסוגל לחזות בוודאות את התפתחותן של הבריתות והמערכות בעולם הערבי בשנים הבאות. ישראל אינה יכולה לתכנן את ביטחונה רק על בסיס תמונת מצב פוליטית עכשווית וחייבים אנו להביא בחשבון גם תרחישים מאיימים, כפי שכבר סיפקה לנו ההיסטוריה המזרח-תיכונית למכביר. יש להדגיש שמתן ביטחון במקרה של מתקפה קונבנציונאלית מאסיבית נותר המבחן הקריטי עבור ישראל. גם בעידן של רקטות וטילים, מתקפות צבאיות של כוחות יבשה - ולא מהלומות אוויריות ומתקפת רקטות - הן המכריעות בסופו של דבר את המלחמות. כל עוד נותרו כוחות היבשה מרכיב מכריע בתוצאות המלחמות ימשיכו הגורמים המשפיעים על מלחמה יבשתית, כגון: עומק השטח, טופוגרפיה, גודל הכוח )הסד"כ( ואופיו, להיות המרכיבים החיוניים בביטחון הלאומי הישראלי. טרור מאז היווסדה נאלצת ישראל להילחם בטרור המגובה בידי מדינות באזור כולו ואיום זה רלוונטי היום כתמיד. על ידי נוכחותה לאורך המעטפת המזרחית של הגדה המערבית בבקעת הירדן ובמדבר יהודה השכילה ישראל למנוע הברחות נשק והסתננות של כוחות עוינים. כתוצאה מכך נמנעה הפיכת יו"ש לשדה קרב מועדף על ידי חסידי הג'יהאד העולמי כפי שקורה באפגניסטן, עיראק וסומליה. אחד התנאים המוקדמים המרכזיים באסטרטגיה של לחימה נגד טרור הוא בידוד אזור העימות ומניעת תגבור מצד כוחות עוינים על נשקם וציודם. כפי שלמדנו על בשרנו בלבנון ובעזה, חוסר היכולת למנוע זרימת נשק וכוח אדם הופכת את האזור למקור של התקפות, ירי רקטות ומרגמות ומביאה לחוסר יציבות, תסבוכות דיפלומטיות ואף למלחמות. רקטות וטילים אם יירו כוחות טרוריסטיים מרגמות ורקטות מאזור יהודה ושומרון, כפי שהם עושים כיום מעזה, ייחשף העורף הישראלי כולו לאש זו. היות והגדה המערבית חולשת ממרחק של מספר ק"מ על הערים המרכזיות בישראל, חיוני למנוע את כניסתם של מרגמות, רקטות וטילי נ"מ אליה. לא מדובר בדאגה תאורטית או בניתוח "המקרה הגרוע" אלא באיום מוחשי ביותר. כך, למשל, ירו אנשי אל-קאעידה טיל כתף נ"מ מדגם SA7 נגד מטוס אזרחי במומבאסה שבקניה ב והחמאס עושה מאמץ עיקש להבריח טילי נ"מ לתוך עזה. הרקטות קצרות הטווח מהוות אתגר מיוחד עבור ישראל והופכות את השטח הזעום שברשותה לבעל חשיבות כמחסום הגנתי מהדרגה הראשונה ולחסר תחליף. למרבה האירוניה, הרקטות והטילים ארוכי הטווח ובעלי ראשי הנפץ העצמתיים יותר מהווים בעיה פחותה לעומת האיום הנשקף מרקטות קצרות טווח, שכן טילים ורקטות ארוכי טווח דורשים משגר שניתן לאתרו ולתקוף אותו )גם אם לאחר השיגור( בעוד שאת ירי הרקטות קצרות הטווח קשה מאד לסכל ואין במה לפגוע לאחר שיגורן, במיוחד כאשר הן מוטמעות בתוך אוכלוסייה אזרחית ומספרן גבוה בשל עלותן הנמוכה. אם ישראל מתכוונת למנוע את פריסתן סמוך לאתרים אסטרטגיים חיוניים ופגיעים, עליה לשלוט קרקעית באזורי השיגור המובהקים. גם יירוט טילים ורקטות בעלי טווח גדול יותר דורש לפרוס את מערכות ההתרעה, הגילוי והירוט במרחק בו יהיה להם מספיק זמן כדי לגלות וליירט. האיום הבלתי קונבנציונאלי גבולות בני-הגנה מוסיפים להיות רלוונטיים גם בתקופה של דאגה גוברת בפני נשק בלתי קונבנציונאלי, ובמיוחד נשק גרעיני, במזרח התיכון. ישראל היא מדינה כה קטנה ששומה עליה לפזר את אוכלוסייתה, כוחותיה ונכסיה ההגנתיים )מרכיבי התרעה ויירוט( בצורה רחבה ככל הניתן על מנת להקטין את ביטחונו של האויב ביכולתו להשיג יתרון צבאי מכריע על ידי ייזום מכה ראשונה שלא תיתקל בתגובת תגמול ישראלית. ככל שגדלה פגיעותה הגאוגרפית של ישראל, גובר עליה האיום, הן של מתקפה קונבנציונאלית מצד כוחות צבא מזרח-תיכוניים והן של טרור בלתי קונבנציונאלי. ככל שגדלה פגיעותה הגאוגרפית של ישראל, גובר עליה האיום, הן של מתקפה קונבנציונאלית מצד כוחות צבא מזרח-תיכוניים והן של טרור בלתי קונבנציונאלי מאז 1967 הפכה בקעת הירדן, הודות למיקומה ולמאפייניה הטופוגרפיים הייחודיים, למרכיב החשוב ביותר בחשיבה הישראלית על גבולות בני-הגנה. מספר נתוני מפתח על בקעת הירדן: רוחבה של ישראל מהים התיכון עד נהר הירדן הוא בממוצע 64 ק"מ בלבד. זהו עומק אסטרטגי קטנטן ואסור לקחת סיכון בהקטנתו. רוחבו של שבר בקעת הירדן הוא רק ק"מ. נהר הירדן נמצא בגובה של 396 מטרים מתחת פני הים, אך הוא סמוך למדרון המזרחי התלול של גב ההר בגדה המערבית - שבנקודתו הגבוהה )בעל חצור( מתנשא ל- 1,011 מטרים מעל פני הים. כך מהווה שבר בקעת הירדן מחסום פיזי שגובהו 914 עד 1,402 מטרים. מדובר באזור צחיח בעל אוכלוסייה פלשתינאית מועטת ודלילה. צבא תוקף מסוגל לנוע מבקעת הירדן מערבה רק דרך חמישה מעברים, עליהם ניתן להגן בקלות יחסית גם כאשר מדובר בכוח הסדיר המצומצם של צה"ל. נוכח חשיבותה האסטרטגית של בקעת הירדן לביטחונה של ישראל, מקפיד צה"ל - גם לאחר הסכם השלום המוצלח עם ירדן - להמשיך להחזיק בה לא רק סד"כ בט"ש הנעזר בגדר ביטחון פעילה, אלא אף לפרוס בה סד"כ ברמה חטיבתית עם אופציה מוכנה לתגבורו בכוחות מילואים ובציוד נדרש למקרה שייפתח איום יבשתי מהותי ממזרח. הכוח הישראלי 56

43 מבריח פלשתינאי במנהרה ברפיח בגבול מצרים-עזה. חמאס וקבוצות ג'יהאד אחרות ממשיכים להבריח טונות של רקטות, מרגמות וכלי נשק אחרים דרך מאות מנהרות דומות. בבקעת הירדן משמש גם כ"תיל ממעיד" שהתקפה עליו תגרור גיוס מילואים כללי, ובכל משא ומתן עם הפלשתינאים עמדה ישראל גם על הזכות להניע כוחות נוספים לבקעה דרך כבישים אסטרטגיים לכשיידרש. האם אי אפשר להסתמך על התרעה כתחליף לנוכחות? לעתים חוזרת ונשאלת השאלה: מדוע לא תוכל ישראל להסתמך על יכולות המודיעין הצבאי להתריע בפני מתקפה קרבה, על מנת לגייס את כוחות המילואים בזמן כדי לנטרל כל מתקפה יבשתית פוטנציאלית ובכך ליתר את הצורך בפריסת "כוח קדמי" בבקעת הירדן? התשובה היא שבשנת 1973 החזיק צה"ל סד"כ בלתי מספק בחזית המצרית והסורית מתוך ביטחון שבכל מקרה יזכה להתרעה מודיעינית מוקדמת דיה על מנת לתגברו. הדבר התברר בדיעבד כשגיאה קריטית: המצרים והסורים הצליחו לבצע מתקפות פתע ואנו חייבים ללמוד לקח כואב זה של מלחמת יום הכיפורים. מדוע לא תוכל ישראל להסתמך על יכולות המודיעין הצבאי להתריע בפני מתקפה קרבה? בשנת 1973 החזיק צה"ל סד"כ בלתי מספק בחזית המצרית והסורית מתוך ביטחון שבכל מקרה יזכה להתרעה מודיעינית מוקדמת דיה על מנת לתגברו. הדבר התברר בדיעבד כשגיאה קריטית תחום נוסף בו הוכח שהסתמכות על התרעה מודיעינית עלולה להתגלות כבעייתית הוא חיזוי העמדה המדינית שתנקוטנה מדינות במזרח התיכון. לדוגמה, אין ספק שירדן הוכיחה את עצמה כפרטנר נאמן וחיוני לשלום עם ישראל, אך כבר פעמיים בהיסטוריה הלא-רחוקה גרמו התפתחויות פתאומיות של הסלמה צבאית באזור ללחץ אדיר על ההנהגה הירדנית לנקוט עמדה עוינת יותר כלפי ישראל. ב היה המלך חוסיין המנהיג האחרון שהצטרף לקואליציה הערבית נגד ישראל, כשהוא מתיר לצבאות זרים להיכנס לממלכתו כדי להצטרף למלחמה. בתקופה שקדמה לפלישה העיראקית לכוויית, הופעל לחץ רב על ירדן להתייצב לצד מחנה סדאם חוסיין, וב קיבלו מטוסי ריגול עיראקיים אישור להיכנס לתחום האווירי הירדני על מנת לצלם מטרות פוטנציאליות בישראל. הלקח הוא כי אסור לישראל לנטוש את בקעת הירדן מתוך הנחה שמתקפות ממזרח כבר לא תיתכנה, או שצה"ל יקבל התרעה מספקת לניוד כוחות לבקעה כדי להגיב על מתקפה כזו. בנוסף, הסתמכות על תגבור מהיר של החזית המזרחית של ישראל בידי כוחות מילואים הופכת יותר ויותר מסוכנת. כפי שכבר צוין, לשכנותיה של ישראל היתרון הכרוך באחזקת סד"כ גדול של כוחות סדירים, תוך ייעוד תפקיד משני לכוחות המילואים. יש להן אינטרס לדחות את גיוס המילואים הישראלי ככל היותר, וכך לשמר את מאזן הכוחות החיובי שלהן לתקופה ממושכת יותר. טילים עשויים לפגוע בתהליך גיוס המילואים עצמו בכך שיכוונו לעבר נקודות מפגש ומרכזי חלוקת ציוד. בתנאים שכאלה יש לצפות כי המדינות השכנות ישתמשו בארסנל הטילים הבליסטיים והרקטות ארוכות הטווח הגדול שברשותן בדיוק למטרה זו - מניעת הגעת תגבורת מספקת לחזיתות ישראל, כולל לבקעת הירדן. 57

44 קו ההגנה הקדמי של ישראל: בקעת הירדן והמורדות התלולים ממזרח לרכס גב ההר ירדן ים המלח 417 מטרים מתחת לפני הים לבנון בקעת הירדן נהר הירדן ישראל יריחו בעל חצור הגדה המערבית בעל חצור 1,016 מטרים מעל גובה פני הים רמאללה מעלה אדומים ים המלח יש הטוענים שישראל תוכל להסתמך על כוח אווירי כדי לנטרל כל צבא תוקף, כך שאפשר יהיה לוותר על מרחב הגנה אופטימאלי. אך בכל שדה קרב עתידי יוקצו לחיל האוויר משימות בדרגת חשיבות עליונה בטרם יתפנה לספק סיוע אווירי לפריסת כוחות היבשה. בכל מקרה צפוי שיהיה עליו ראשית להשיג עליונות אווירית באמצעות השמדת הגנות הנ"מ של מדינות האויב ולנטרל את ירי הטילים הבליסטיים כנגד ערי ישראל. לפיכך, כניסתם לזירה של טילים בליסטיים ורקטות למיניהן רק הגדילה את חשיבות השטח והעומק האסטרטגי עבור ישראל, שצבאה הסדיר הקטן ייאלץ לבלום מתקפת אויב במשך זמן ארוך יותר ללא תגבורות של כוחות מילואים, שהגעתם למערכה עלולה להתעכב בשל ירי רקטות. ייתכן מאד גם שהצבא הסדיר הישראלי ייאלץ לפעול פרק זמן משמעותי ללא סיוע מאסיבי של חיל האוויר, שיהיה טרוד גם בתקיפת משגרי טילים ורקטות אלו. 58

45 מסיבות אלה אין תחליף לאחיזה בבקעת הירדן כמרחב הגנה ישראלי ולפיכך קבע ראש הממשלה יצחק רבין בנאומו האחרון בכנסת, באוקטובר 1995, שישראל חייבת לשמור על בקעת הירדן "במובן הכי רחב של המושג" בכל הסכם שלום. חשיבותה הקריטית של בקעת הירדן לביטחון ישראל מתגלה גם מהניסיון הישראלי בעזה. כשיישמה ישראל את הסכמי אוסלו בעזה ב- 1994, היא יצרה רצועת ביטחון בין דרום עזה לשטח המצרי. רצועה צרה זו שרוחבה במספר אזורים חיוניים לא עלה על 100 מטר )!( נודעה בשם "ציר פילדלפי". קבוצות פלשתינאיות ניצלו את הרצועה הצרה הזו וכרו מתחת לציר פילדלפי מנהרות הברחה מחלקה המצרי של העיירה רפיח בסיני לחלקה הפלשתינאי והבריחו דרכן רקטות, כלי נשק ואמצעי לחימה אחרים אל תוך עזה. ישראל נאבקה במנהרות בהצלחה חלקית עד 2005, עת נסוגה לחלוטין מעזה - כולל מציר פילדלפי. אחרי שישראל ויתרה על ציר פילדלפי, התעצמו הברחות הנשק ועזה הפכה למרחב שיגור של רקטות עם טווח ויכולת קטל גדלים כלפי מרכזי אוכלוסין ישראליים. חמאס וקבוצות טרור אחרות הרחיבו את מאמצי ההברחה שלהם, כשהם מייבאים כלי נשק מאיראן, מתימן ומסודן. פעילי חמאס הצליחו לצאת מעזה ולהגיע לטהרן, שם זכו לאימונים ממשמרות המהפכה האיראניים לפני שחזרו כדי לבנות את הכוחות הפלשתינאיים. בו בזמן, "תעשיית המנהרות" מספקת פרנסה לאלפי מצרים ואין להם כל עניין בסגירת המנהרות. במובנים רבים, בקעת הירדן היא ציר פילדלפי של יהודה ושומרון. בעוד שכריית מנהרות תת-קרקעיות אינה סבירה, בקעת הירדן ארוכה הרבה יותר מציר פילדלפי ומספקת מגוון של אפשרויות והזדמנויות להברחה. הדרך היחידה לממש את דרישת ישראל שכל מדינה פלשתינאית עתידית תהיה מפורזת ולמנוע מישות כזו להפוך לעוד מאחז איראני, היא שמירת שליטה ישראלית מלאה בבקעת הירדן. הדרך היחידה לממש את דרישת ישראל שכל מדינה פלשתינאית עתידית תהיה מפורזת ולמנוע מישות כזו להפוך לעוד מאחז איראני, היא שמירת שליטה ישראלית מלאה בבקעת הירדן לשליטה ישראלית בבקעת הירדן השלכות חשובות גם על ביטחונה של ירדן. אם יפנה צה"ל את בקעת הירדן, ייפול המאמץ העיקרי למניעת הברחות על כתפי צבא ירדן. ברגע שישראל תיסוג מבקעת הירדן ימהרו קבוצות טרור אזוריות רבות, המבקשות לחדור ליהודה ולשומרון כדי לחזק את החמאס ולהצטרף למלחמתו בישראל, לנצל את נקודת התורפה החדשה ויחפשו לשם כך עמדות קדמיות בתוך ירדן. המשיכה לבקעת הירדן כנתיב חדירות עלולה גם לגרום להתפתחות של קבוצות טרור רבות בתוך ממלכת ירדן עצמה, דבר שללא ספק יגדיל את המעמסה הביטחונית על הירדנים, וייתכן שאף יוביל לסיכונים גדולים יותר, כפי שקרה בשנות השישים המאוחרות והביא ב את המלך חוסיין לשים קץ לתשתית הטרור הנרחבת שנוצרה בידי אש"ף ואיימה להביא למלחמת אזרחים ולקריסת הממלכה. גבולות בני-הגנה וירושלים ירושלים ממוקמת באזור בו דרושים במיוחד גבולות בני-הגנה והשפעתם עליה רבה ביותר. לפני 1967 הייתה ירושלים ממוקמת בקצהו של מסדרון צר שהחל במישור החוף של ישראל והייתה מוקפת באויב משלושה צדדים. צירוף המרחק הקצר והשליטה הטופוגרפית הביא הן לאיום ישיר על עיר הבירה )ב- 1967, לדוגמה, ניצל צבא ירדן את השטח החולש על ירושלים כדי לירות כ- 9,000 פגזי ארטילריה לתוך השכונות היהודיות בעיר( והן לאיום על עורק התחבורה הראשי והיחיד שחיבר את ירושלים למרכז הארץ )כביש מס' 1(. כך, לדוגמה, ממוקם הכפר בית איכסא, הנמצא מעבר ל"קו הירוק", רק מספר מאות מטרים מהכביש הראשי ירושלים-תל-אביב. לאחר 1967 פעלה ישראל, משיקולים הגנתיים, להשגת שליטה קבועה בהרים החולשים על בירתה, כשהיא מפתחת את גושי ההתנחלויות גבעת זאב מצפון, גוש עציון מדרום ואת העיר מעלה אדומים ממזרח. מעלה אדומים אף ממוקמת לאורך אחד הצירים האסטרטגיים להזרמת תגבורת ישראלית לבקעת הירדן במקרה של מלחמה. כמו כן נסלל כביש 443, מצפון לכביש מס' 1, מירושלים לעיר מודיעין - ככביש אסטרטגי נוסף לירושלים. כיום חיוני לשמור על אזורים אסטרטגים אלו ושמירה על נוכחות ישראלית בבקעת הירדן מבטיחה זאת. סידורי ביטחון חלופיים? רעיון אחר שעולה מדי פעם הוא של "סידורי ביטחון חלופיים", שילוב של נוכחות ישראלית מצומצמת בבקעת הירדן עם תחנות התרעה בשטח ריבוני פלשתינאי ופריסת כוחות זרים )בינלאומיים, או"ם, נאט"ו( באזור. אל לישראל להסכים ל"פתרונות" שכאלה. שורשי תורת הביטחון הלאומי הישראלית נעוצים בעיקרון ההסתמכות העצמית, ומסיבות טובות - מעבר לחשיבות החיונית של אתוס ההגנה העצמית כשלעצמו. כל התפרסות ישראלית בבקעת הירדן שאיננה מאפשרת עומק הגנתי לא תיתן מענה - לא לניהול קרב הגנה בשעת צורך ולא לפירוז הישות הפלשתינאית. כל הצבת כוחות ישראלים, אפילו רק בתחנות התרעה, בשטח ריבוני פלשתינאי תנגוד את האינטרס של כל הנהגה פלשתינאית ותשמש גם גורם חיכוך בתוך המערכת הפוליטית הפלשתינאית. לא ניתן להבטיח את שיקולי הביטחון הישראליים בבקעת הירדן בהעברת השטח לפלשתינאים והצבתם של כוחות זרים כלשהם באזור. משקיפים בינלאומיים יכולים לפקח על יישומם של הסדרים קודמים אך ורק אם כל הצדדים מעוניינים בקיומם. אף מדינה לא תרצה שחייליה יסכנו את חייהם במקום חיילים ישראליים. ואכן, ניסיונה של ישראל עם נוכחות בינלאומית בתנאים כאלה איננו מזהיר. יוניפי"ל בלבנון לא מילא את ציפיות ישראל במניעת חימושו מחדש של חיזבאללה לאחר מלחמת לבנון השנייה ב בצורה דומה, משקיפי האיחוד האירופי נטשו את עמדותיהם במעבר רפיח ב כשאוימו על ידי מתפרעים מתוך עזה. סיכום לישראל זכות טבעית וצורך מוכח היסטורית ומוכר בינלאומית לגבולות בני-הגנה המאפשרים לה להגן על עצמה בכוחותיה היא. ניתוח ארבעה האיומים המרכזיים )מתקפה קונבנציונאלית; טרור; ירי רקטות וטילים; מתקפה 59

46 שטחים אסטרטגיים השולטים על ירושלים: הפגיע ות של ירושלים וכביש ירושלים-תל אביב גבעת זאב 770 מטרים נבי סמואל 890 מטרים הר הצופים 826 מטרים ירושלים כ- 640 מטרים גבעת זאב נבי סמואל בית איכסא 670 מטרים 1 מעלה אדומים 450 מטרים רמאללה בית איכסא הקו הירוק מוצא עלית מעלה אדומים אבו דיס ירושלים רמת רחל בית זית רוחב פרוזדור ירושלים כ- 7 ק"מ 1 כביש ירושלים-תל אביב הקו הירוק הר גילה אל ואלאג'ה בית ג'אלה הר גילה 935 מטרים בלתי קונבנציונאלית( ובחינת המענה להם מראה שלא קווי 67 ולא קו גדר הביטחון יכולים לשמש כקו גבול בן-הגנה לישראל, ורק ריבונות ישראלית מלאה בבקעת הירדן כולה כאזור ביטחוני הנסמך על נהר הירדן כקו גבול, תאפשר מתן ביטחון לישראל. על ישראל לעבור ממדיניות של "ביטחון תלוי הסכמים מדיניים וערבויות דיפלומטיות" למדיניות של "הסכמים המבוססים על מתן ביטחון ע"י כוחות ישראליים המוצבים במרחבים בני-הגנה". בכל מו"מ עם הרשות הפלשתינאית יש לעמוד על ריבונות ישראלית בכל האזורים בעלי החשיבות הביטחונית החיונית, גם כחלק מהסדר הכולל פשרה טריטוריאלית, ואין לחפש פתרונות אקסטרה-טריטוריאליים שלא ישרדו. גבולות בני-הגנה אלה לא רק יאפשרו לישראל לתת את הביטחון הנדרש לתושביה, אלא גם יבטיחו שהסכם שלום עתידי יהיה בר-קיימא. 60

47 ארה"ב וגבולות בני-הגנה: כיצד הבינה וושינגטון את החלטת מועצת הביטחון 242 וצרכיה הביטחוניים של מדינת ישראל ד"ר דורי גולד נשיא המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, לשעבר שגריר ישראל לאו"ם המדיניות האמריקנית אינה חותרת להחזיר את ישראל לקווי 1967 מבחינה היסטורית תמכה ארה"ב בעמדת ישראל שהחלטת מועצת הביטחון 242, שהתקבלה בעקבות מלחמת ששת הימים ב- 22 בנובמבר 1967, אינה מחייבת נסיגה מוחלטת לקווי שביתת הנשק של 1949 )הנקראים גם גבולות 1967(. זאת ועוד, בנוסף לפרשנות זו של החלטת האו"ם, סברו ממשלים דמוקרטיים ורפובליקנים כאחד כי ישראל זכאית לגבולות בני-הגנה. התמיכה האמריקנית בגבולות בני-הגנה, שנהנתה מתמיכה דו-מפלגתית, השתקפה גם במכתבו של הנשיא ג'ורג' וו. בוש מאפריל הבנה זו מושרשת בתמיכה האמריקנית רבת השנים בביטחון ישראל, מעבר לפרשנויות משפטיות שונות לגבי החלטות האו"ם. מדוע יש לייחס חשיבות כה רבה לעמדה האמריקנית? אמנם, בסופו של דבר, על ישראל והפלשתינאים להכריע בעצמם לגבי מיקומם של הגבולות כחלק מכל משא ומתן, אך עמדת ארה"ב לגבי הגבולות משפיעה ישירות על רמת הציפיות בצד הערבי לגבי עומק הוויתורים הישראליים שיוכלו להשיג. ככל שארה"ב מצמצמת את תביעותיה מישראל באמצעות הצהרות נשיאותיות או אמירות מצד מזכיר המדינה, ייאלצו מדינות ערב והפלשתינאים להסתפק בפחות בכל הנוגע לנסיגה ישראלית כלשהי. המדיניות המוצהרת האמריקנית משפיעה באופן מהותי על השאלה, האם ניתן לגשר על חילוקי הדעות בין ישראל לערבים סביב שולחן המשא ומתן או שמא הפער ביניהם נותר רחב מדי. יתר על כן, פועלת כאן דינמיקה נוספת המעצבת את תוצאות המשא ומתן. הדיפלומטים הערביים העדיפו מאז ומתמיד לכפות ויתורים על ישראל באמצעות גופים בינלאומיים, כגון האו"ם, או אפילו על-ידי ארה"ב, ולמזער בכך את הוויתורים הישירים מצדם לטובת ישראל. על פי תרחיש זה, האו"ם, בהסכמה אמריקנית, ייקבע את התנאים לנסיגה שתיכפה על ישראל בגדה המערבית, בעוד שההתחייבויות הדו-צדדיות שמדינות ערב תיאלצנה לספק בתמורה תהיינה מזעריות. היה זה למעשה נשיא מצרים, אנוואר סאדאת, שאמר טרם חתימתו על הסכם השלום הישראלי-מצרי ב- 1979, ש"ארה"ב מחזיקה ב- 99 אחוז מהקלפים בידיה בתהליך השלום". על כן, אם יבינו מדינות ערב שארה"ב לא תפעיל לחצים על ישראל כדי לספק את מבוקשן, הן תיאלצנה לשאת ולתת ישירות עם ישראל. הבלבול בירושלים סביב העמדה האמריקנית למרות חשיבותה הקריטית של תמיכת ארה"ב בפרשנות הישראלית להחלטה 242, שררה בירושלים חוסר בהירות סביב הנושא. טועים הדיפלומטים הישראלים בקביעתם שעל פי העמדה האמריקנית תיאלץ ישראל, בסופו של דבר, לסגת לקווי 1967, להוציא אי אלו תיקוני גבול קטנים. אותם ישראלים המאמצים גישה מוטעית זאת לגבי המדיניות האמריקנית נוטים להסיק שאין לישראל ברירה אלא לקבל מדיניות זאת כנתון קשיח ולוותר על זכותה לגבולות בני-הגנה. אולם, מניתוח זהיר של ההתפתחות שחלה בעמדת ארה"ב לגבי החלטה 242 עולה שהפרשנות הגורפת לגבי מדיניות ארה"ב מוטעית מיסודה. למעשה, ממשלים אמריקנים רצופים לאחר מלחמת ששת הימים הפגינו במשך השנים גמישות רבה לגבי עומק הנסיגה שישראל נדרשה לבצע. אמנם היו מקרים שפקידי מחלקת המדינה - ובמיוחד דיפלומטים בתוך האגף למזרח התיכון שהתנהל מול העולם הערבי - דבקו בקו נוקשה יותר לגבי הנסיגה הנדרשת מישראל, אך ההכרעה לא נפלה בדרג זה. במשך הזמן הצהירו ממשלים אמריקניים 61

48 ישיבת מועצת הביטחון של האו"ם ב- 23 במאי,

49 בזה אחר זה הצהרות מפורשות השוללות נסיגה ישראלית מוחלטת לקווי 1967 ואף תומכות בזכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה. במרוצת הזמן ממשלים אמריקנים רצופים יצאו בהצהרות מפורשות השוללות נסיגה ישראלית לקווי 1967, ואף תומכות בזכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה ממה נבעה התמיכה האמריקנית בישראל? חשוב להזכיר שהחלטה 242 הייתה פרי מאמץ משותף של הלורד קראדון, שגריר בריטניה באו"ם, ועמיתו השגריר האמריקני, ארתור גולדברג. הדבר נכון במיוחד לגבי סעיף הנסיגה אשר דרש מכוחות צה"ל לסגת "משטחים" ולא "מכל השטחים" או מ"השטחים" כפי שדרשה בריה"מ. הוצאת "ה" הידיעה מסעיף הנסיגה לא נקבע על ידי צוות ניסוח זוטר ואפילו לא בדרג השגרירים. לא מדובר בהיסח הדעת או עניין של דקדקנות משפטית קטנונית. ההחלטה נפלה בדרג הבכיר ביותר בממשל האמריקני ונידונה בשיחות ישירות בין הבית הלבן והקרמלין. למעשה היה זה הנשיא לינדון ביינס ג'ונסון בכבודו ובעצמו שדבק בניסוח זה, למרות הלחץ שהפעיל ראש מועצת השרים הסובייטי, אלכסיי קוסיגין, שדרש לכלול ניסוח קשוח יותר שיחייב נסיגה 1 ישראלית מוחלטת. כוונת החלטה 242 הייתה ברורה לחלוטין לאלו שנטלו חלק בניסוחה. כך, ג'וזף סיסקו, מי שנתמנה לאחר מכן לסגן מזכיר המדינה לענייני המזרח הקרוב ודרום מזרח אסיה, העיר לגבי החלטה 242 בריאיון בתכנית "פגוש את העיתונות" כעבור מספר שנים: "הייתי מעורב במשא ומתן על החלטה זאת במשך חודשים רבים. ההחלטה הזאת לא דיברה על 'נסיגה מוחלטת'." 2 עמדה זו תואמה באותה עת במלואה עם הבריטים. ג'ורג' בראון, שכיהן כשר החוץ הבריטי ב בממשלת הלייבור תחת ראש הממשלה הרולד וילסון, סיכם את החלטה 242 כדלקמן: "ההחלטה קבעה 'ישראל תיסוג משטחים שנכבשו' לא 'מהשטחים' ופירושו של דבר ישראל 3 לא תיסוג מכל השטחים." הנשיא ג'ונסון: קווי 67' מהווים מרשם לחידוש מעשי האיבה התעקשותו של הנשיא ג'ונסון על העמימות הטריטוריאלית בהחלטה 242 החלה כבר בהצהרותיו מה- 19 ביוני 1967, מיד לאחר מלחמת ששת הימים. ג'ונסון הצהיר ש"חזרה מידית למצב ששרר ב- 4 ביוני" - בטרם פרוץ המלחמה - "לא תהווה מרשם לשלום, אלא לחידוש מעשי האיבה", וקבע ש"קווי שביתת הנשק" היו שבריריים. על פי עמדת ג'ונסון נדרשו "גבולות מוכרים" אשר יבטיחו "ביטחון כנגד טרור, 4 הרס ומלחמה." מספר אנשי מפתח תרמו לגיבוש עמדותיהם של בכירים בממשל ג'ונסון לגבי צרכיה הביטחוניים של ישראל לאחר מלחמת ששת הימים. מזכיר ההגנה רוברט מקנמרה שאל את ארל ווילר, יו"ר המטות המשולבים, מהי "הטריטוריה המינימאלית" עליה ניתן להצדיק את המשך השליטה הישראלית על מנת לאפשר לה להתגונן ביתר יעילות. ווילר השיב במזכר שהוגש ב- 29 ביוני 1967, אשר מסקנתו: "מבחינה צבאית גרידא, ישראל זקוקה לחלק מהשטח הערבי הכבוש על מנת לספק עבורה גבולות בני-הגנה מבחינה צבאית." לגבי הגדה המערבית, הציעו ראשי המטות "גבול העובר בשטח השולט המשקיף על ירדן," ועל פי שיקולים 5 מקצועיים - קו ההגנה אמור להימתח עד לרכס גב ההר. כמו כן, נבחנה אפשרות לשנות את קווי שביתת הנשק משנת 1949 גם מסיבות נוספות. סעיף 2 להסכם שביתת הנשק הבהיר שההסכם אינו מגביל את זכויותיהם של הצדדים או את תביעותיהם העתידיות היות וההסכם "הוכתב על פי שיקולים צבאיים גרידא". אשר על כן, קווי שביתת הנשק הישנים לא הוכרו מעולם כגבול בינלאומי מוכר. ב- 31 במאי ימים ספורים לפני פרוץ מלחמת ששת הימים - הדגיש השגריר הירדני לאו"ם בפני מועצת הביטחון של האו"ם נקודה זו 6 בדיוק - שהסכם שביתת הנשק הישן "לא קבע גבולות." לאחר מכן ציין השגריר גולדברג שהיבט נוסף במדיניות ממשל ג'ונסון מצא ביטוי בנוסח הצעות ארה"ב באו"ם. "החלטה אינה מתייחסת לירושלים, והשמטה זו הייתה מכוונת." ארה"ב לא הייתה מוכנה להמליץ על החזרת המצב הישן בירושלים לקדמותו, גם אם בשנים שלאחר מכן השמיעו ממשלים אמריקנים לעתים ביקורת על הבנייה הישראלית במזרח ירושלים. תוך מספר שנים שיקפה הדיפלומטיה האמריקנית את התפיסה שישראל זכאית לשינויים בתוואי גבולות 67'. בתחילה, נטו הביטויים הפומביים של ממשל ניקסון לגישה מינימאליסטית. מזכיר המדינה ויליאם רוג'רס הצהיר ב שיחולו שינויים בלתי משמעותיים בקווי בשעתו נשמעה ביקורת קשה על מדיניותו של רוג'רס על ידי סטיפן וו. שוובל, מנכ"ל האגודה האמריקנית למשפט בינלאומי, לימים היועץ המשפטי למחלקת המדינה האמריקנית ולאחר מכן שופט בבית המשפט הבינלאומי בהאג. שוובל הזכיר לרוג'רס את זכויותיה המשפטיות של ישראל בגדה המערבית במאמר שפרסם ב- Law American Journal of International )64/344,1970(, שם כתב: "כאשר המחזיק הקודם בשטח כבש אותו בצורה בלתי חוקית, המדינה שמשתלטת על אותו שטח במסגרת הפעלה חוקית של הגנה עצמית, נהנית מזכות מועדפת לעומת המחזיק הישן." בקהילת המשפט הבינלאומי היו מודעים לכך שירדן פלשה לגדה המערבית בצורה בלתי חוקית ב והחזיקה בה עד ל- 1967, כאשר כבשה ישראל את השטח במלחמת מגן. שתי מדינות בלבד הכירו בריבונותה של ירדן בגדה המערבית בין 1948 ל הממלכה הבריטית המאוחדת ופקיסטן. אפילו מדינות ערב לא הכירו בתביעה הירדנית לשטח. כלומר, על פי פרשנותו של שוובל, זכאותה של ישראל לשינויים בקווי 1967 נובעת לא רק מפגיעותה הקודמת אלא כתוצאה מהיותה קרבן לתוקפנות ב

50 הנשיא לינדון ב' ג'ונסון, ב- 17 בנובמבר ב- 22 בנובמבר קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם פה אחד את החלטה 242, הדורשת מישראל לסגת "משטחים" לעבר "גבולות בטוחים ומוכרים." ג'ונסון סירב לקבל את דרישתו של ראש מועצת השרים הסובייטי אלקסיי קוסיגין שעל ישראל לסגת "מכל השטחים" לקווים לפני פרוץ המלחמה. ג'ונסון הטעים שלישראל דרושים "גבולות מוכרים" אשר יספקו "ביטחון מול טרור, הרס ומלחמה." בקהילת המשפט הבינלאומי היו ערים לכך שירדן פלשה לגדה המערבית בצורה בלתי חוקית ב והחזיקה בה עד 1967, כאשר כבשה ישראל את השטח במלחמת מגן הנשיא ריצ'רד ניקסון: הישראלים אינם יכולים "לחזור" לגבולות 1967 כשהתמנה הנרי קיסינג'ר, יועצו של ניקסון לביטחון לאומי, תחת רוג'רס, הוא ערך שינויים מהותיים בעמדת קודמו. כבר ב- 1973, בשיחה פרטית עם קיסינג'ר שפורסמה לאחר זמן, הודה הנשיא ניקסון: "שנינו יודעים היטב שהם ]הישראלים[ אינם יכולים לחזור לגבולות האחרים". 8 הדבר התברר תחת ממשל פורד בהסכם הפרדת הכוחות השני. בעוד שההסכם נסב על נסיגה ישראלית נוספת בחצי האי סיני, ראש ממשלת ישראל דאז, יצחק רבין, הגיע לסדרת הסכמות עם ארה"ב שנגעו לחזיתות נוספות בתהליך השלום הישראלי-ערבי. לדוגמא, הנשיא פורד סיפק לראש הממשלה רבין מכתב לגבי עתיד רמת הגולן שבו נאמר: ארה"ב טרם גיבשה עמדה סופית לגבי גבולות. במקרה שכן תעשה זאת, היא תייחס משקל רציני לעמדת ישראל שכל הסכם שלום עם סוריה חייב להיות מושתת 9 על הישארותה של ישראל על רמת הגולן. ניסוח זהיר זה לא פירט את מידת הסכמתה של ארה"ב לריבונות ישראלית בחלקים מרמת הגולן או לנוכחות מתמשכת של כוחות צה"ל במרחבי הגולן. בכל מקרה, במכתב פורד לא דובר כלל על נסיגה ישראלית מוחלטת לקווי 1967 או אפילו על תיקונים מזעריים של גבול 1967 בסמוך לכנרת. 64

51 תוקפן של התחייבויות נשיאותיות: מקרה מכתב פורד מכתב פורד איננו רק בגדר חומר רקע ארכיוני לאקדמאים החוקרים את הדיפלומטיה האמריקנית. כדאי לזכור שארה"ב חידשה במפורש במכתב פורד את התחייבויותיה סמוך לפתיחת ועידת השלום במדריד ב- 1991, כאשר מזכיר המדינה ג'יימס בייקר המציא מכתב ביטחונות לראש הממשלה יצחק שמיר. יתר על כן, ראש הממשלה בנימין נתניהו השיג התחייבות מחודשת מממשל קלינטון למכתב פורד בטרם נפתח המשא ומתן הישראלי-פלשתינאי בנושא חברון ב כלומר, מכתבי הביטחונות האמריקנים נתפסו כהתחייבויות לטווח ארוך ועל פי הנוהל המקובל בדיפלומטיה האמריקנית תקפותן לא פגה גם כאשר חלים שינויים בממשל. הנשיא רייגן: אינני יכול לבקש מישראל לחזור לקווי 1967 היה זה ממשלו של הנשיא רונלד רייגן שסיפק את הביטוי הקולע ביותר לזכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה מיד לאחר תקופת כהונתו של הנשיא ג'ימי קארטר, שהביע תמיכה פושרת בלבד בהבנות האמריקניות-ישראליות מעידן פורד-קיסינג'ר. רייגן בעצמו הצהיר בנאום שנשא בראשון בספטמבר, 1982, שזכה לאחר מכן לכינוי "תכנית רייגן": "בגבולות 67', רוחבה של ישראל בנקודה הצרה ביותר הגיע בקושי ל- 10 מייל. רוב אוכלוסיית ישראל נמצאת בטווח ארטילרי של צבאות עוינים. אינני מתכוון לבקש מישראל לשוב ולחיות בצורה כזאת". רייגן המציא ניסוח גמיש לגבי נסיגה ישראלית: "עומק הוויתור על טריטוריה שישראל תידרש לבצע ייקבע במידה רבה על ידי מידת השלום והנורמליזציה." 10 מזכיר המדינה ג'ורג' שולץ ניסח בצורה מפורשת יותר את כוונת דבריו של הנשיא בנאום שנשא בספטמבר 1988: "ישראל לא תישא ותיתן מגבולות או תחזור אליהם". למה התכוון שולץ בהצהרה זו? האם ביטא בכך הכרה בזכותה של ישראל להחזיק שטחים נרחבים מהגדה המערבית? חצי שנה קודם לכן הוא גילה יצירתיות דיפלומטית רבה, כאשר שקל אלטרנטיבות לנסיגה ישראלית כוללת לקווי הוא אפילו הציע "פשרה פונקציונאלית" בניגוד ל"פשרה טריטוריאלית" בגדה המערבית. שולץ אמר למעשה שהגדה המערבית תחולק בין ישראל לבין הירדנים על בסיס פונקציות ממשלתיות שונות, לעומת שרטוט גבולות פנימיים חדשים. בנאום בפני המועצה ליחסי חוץ בפברואר 1988 הוא קבע: "מתחולל שינוי בהגדרת משמעותה של הריבונות ומשמעותה של טריטוריה. השאלה במה שולטת הממשלה, או במה מסוגלת לשלוט כל יחידה הסבורה שיש לה ריבונות וסמכות 12 שיפוט על אזור מסוים - משנה את פניה". בספר זכרונותיו הוסיף שולץ דברים על נאומו מ הוא כתב ששוחח עם מנהיגים ישראליים וירדניים ברוח נאומו וטען בפניהם ש"התשובה לשאלה מי שולט במה - תשתנה בהתאם לפונקציות שונות כגון ביטחון חיצוני, שמירה על חוק וסדר, נגישות לאספקה מצומצמת של מים, ניהול החינוך והבריאות ופונקציות אזרחיות נוספות וכך הלאה". 13 התוצאה הישירה של קו חשיבה זה היה הצורך להגן על האינטרסים הביטחוניים של ישראל והדאגה לגבול בר-הגנה בעל תוואי שונה מהותית מקווי ממשל קלינטון מאשר מחדש את העיקרון של גבולות בני-הגנה התמיכה האמריקנית בגבולות בני-הגנה הפכה בעליל לעמדה דו-מפלגתית מקיר לקיר, שנותרה על כנה גם במהלך שנות ה- 90 של המאה הקודמת, חרף העובדה שהפלשתינאים החליפו את ירדן כטוענים הראשיים לשטחי הגדה המערבית. בשעה שהושלם פרוטוקול חברון ב- 1967, שיגר מזכיר המדינה וורן קריסטופר מכתב ביטחונות לראש הממשלה בנימין נתניהו. במכתב קריסטופר הצהיר למעשה ממשל קלינטון שאין בכוונתו להעלות השגות משלו לגבי צורכי הביטחון של ישראל. "מה שמאפיין את המדיניות האמריקנית היא מחויבותנו לפעול במשותף כדי לנסות ולענות על הצרכים הביטחוניים שאותם מגדירה ישראל. פירושו של דבר, שישראל היא שתחליט סופית לגבי צרכיה הביטחוניים. קריסטופר הוסיף ואמר: "לבסוף ברצוני לחזור על עמדתנו שישראל זכאית לגבולות בטוחים ובני-הגנה שיושגו במשא ומתן ישיר ומתוך הסכמה עם 14 שכנותיה." מכתב קריסטופר מ הוא משמעותי, שכן הוא מעיד על היענות אמריקנית לשיקול הדעת הישראלי באשר לצרכיה הביטחוניים. בתקופה זו הייתה ישראל אמורה לציין "אתרים ביטחוניים מוגדרים" כחלק מפריסה מחדש של כוחותיה על פי הסכמי אוסלו. קריסטופר אמר בהזדמנות אחרת שקביעת האתרים הביטחוניים הישראלים נתונה לאחריות ישראל. הביטחונות הללו כללו את המסר המרגיע המרומז שארה"ב לא תטיל ספק בכושר השיפוט הישראלי בקשר לצרכיה הביטחוניים. לסיכום, אין כל יסוד לטענה שמבחינה מסורתית תבעה ארה"ב מישראל נסיגה מלאה או לחילופין נסיגה כמעט מלאה משטחים שכבשה במלחמת ששת הימים. הדבר אמור במיוחד בקשר לגדה המערבית ולרצועת עזה, שם נקבעו קווי הפסקת אש ב על פי המקום בו עצרו הצבאות היריבים את התקדמותם, ולא הוכרו גבולות בינלאומיים קבועים. המניע היחיד לשינוי בעמדה האמריקנית התומכת בגבולות בני-הגנה היה שינויים בעמדה הישראלית. השפעתה של פסגת קמפ-דיוויד אין ספק שככל שארה"ב וישראל נעו מעמדות תאורטיות בסוגיית זכויותיה של ישראל לגבולות בני-הגנה ונכנסו למשא ומתן ממשי, הצורך להגיע להסכם הוא שהשפיע על שני הצדדים. כך, כאשר ראש הממשלה אהוד ברק הגיע לפסגת קמפ-דיוויד ביולי 2000, הוא הפך את המדיניות הישראלית המסורתית כלפי בקעת הירדן, תוך קבלת עידוד חזק מארה"ב. חודש לפני קמפ-דיוויד, הסתייג ברק ממתן התחייבות לנסיגה ישראלית מבקעת הירדן, 15 אך כעבור זמן קצר הוא הצטייר כמי שמוכן להסכים לרעיון שלפלשתינאים תתאפשר ריבונות בבקעת הירדן בתנאי שיימצא מענה לצורכי הביטחון הישראליים. 65

52 בהקשר של ויתור טריטוריאלי ישראלי, ממשל קלינטון היה מוכן לגבות נוכחות ישראלית במה שעמד להפוך לשטח ריבוני פלשתינאי. שלוש שנים לאחר יישום ההסכם, על פי התכנית שזכתה לתמיכה האמריקנית, תוחלף נוכחות צה"ל בבקעת הירדן בכוח רב-לאומי בהנהגת ארה"ב, שבו ישתתף גם צה"ל. 16 מדינה פלשתינאית עתידית תהיה מחויבת לאפשר לצה"ל גישה ישירה לגדה המערבית ולבקעת הירדן במקרה חירום. 17 מאוחר יותר הובהר שישראל גם תקיים תחנות התרעה בגדה המערבית. בקמפ-דיוויד נמסר לפלשתינאים 18 שארה"ב אף תומכת בשליטה ישראלית במרחב האווירי. אך לאחר פסגת קמפ-דיוויד, אחרי שישראל הסכימה לעיקרון של כוח רב-לאומי שיכלול חיילים מצה"ל, הצליחה ארה"ב לשנות את עמדתה בקלות יחסית בכך שהציעה כוחות בינלאומיים ללא חיילים ישראליים, בלי שהדבר יתפרש ככרסום בצורכי הביטחון של ישראל. מה שמעורר דאגה במיוחד לגבי אותו שינוי היא העובדה שספק אם אפילו כוח בינלאומי נקי מישראלים היה מקובל על יאסר ערפאת. הלקח מתקופה זו הוא שהפלשתינאים הצליחו לשנות את עמדותיהן הן של ארה"ב והן של ישראל בסוגיית הגבולות, בכך שפיתו אותן עם הסכם, בשעה שהם נמנעים מעשיית ויתורים מקבילים מצדם. האינטרס הפלשתינאי הוא לבצר את ההישגים הללו ובכך לחייב את ממשלות ישראל שתקומנה 19 בעתיד לוויתורים שביצעה ישראל במהלך המשא ומתן, למרות שבאופן רשמי שיחות קמפ-דיוויד והמשא ומתן שבא בעקבותיהן הושתתו על העיקרון ששום דבר אינו מוסכם עד שהכול יהיה מוסכם. מתווה קלינטון/ברק הבלתי רשמי הוסר מסדר היום ב- 7 בינואר, 2001, שבועיים לפני שסיים את הקדנציה השנייה שלו בתפקיד, הציג הנשיא קלינטון תכנית משלו ליישוב הסכסוך הישראלי-פלשתינאי. הפרמטרים של קלינטון התבססו חלקית על הרעיונות שהציע ראש הממשלה דאז אהוד ברק בפסגת הנפל בקמפ-דיוויד ביולי במישור הטריטוריאלי, דיבר ברק על סיפוח "גושי התנחלויות" בגדה המערבית על ידי ישראל. ברם, הוא התנה סיפוח כזה בביצוע חילופי שטחים, כלומר ויתור ישראלי על שטח שהיה בריבונותה בתמורה לכל שטח חדש בגדה המערבית. "חילופי שטחים" כאלו לא התחייבו מהחלטה 242 אלא היוו ויתור ישראלי חדש של ממשלת ברק וקלינטון אימץ אותו. לפרוטוקול יצוין, שאלוף )מיל'( דני יתום, שכיהן כראש המטה הביטחוני-מדיני של ברק, טען שברק עצמו לא הציע חילופי שטחים כאלו בקמפ-דיוויד. זאת ועוד, על פי מתווה קלינטון הייתה ישראל אמורה לסגת מבקעת הירדן )שרבין ניסה להשאיר בשליטתה( ולוותר בכך על גבולות בני-הגנה. בתמורה הציע קלינטון "נוכחות בינלאומית" כתחליף לצה"ל. מרכיב זה החליש מאוד את הדוקטרינה הישראלית של הישענות-עצמית בסוגיות ביטחוניות והתעלם מהניסיון הבעייתי של ישראל עם האו"ם וכוחות בינלאומיים אחרים גם במסגרת מנדט מוגבל יותר, כגון ניטור השלום. הנשיא רונלד רייגן, 20 בינואר.1981 תכנית רייגן מ דרשה שישראל תשמור על גבולות בני-הגנה, בעוד שמזכיר המדינה שלו, ג'ורג' שולץ, אמר בבירור, "ישראל לעולם לא תנהל משא ומתן מתוך גבולות 1967 או חזרה אליהם." 66

53 הנשיא ביל קלינטון ומזכיר המדינה וורן קריסטופר ב- 7 בנובמבר, קריסטופר כתב לראש הממשלה בנימין נתניהו: "מה שמאפיין את המדיניות האמריקנית היא מחויבותנו לפעול במשותף במטרה לענות על הצרכים הביטחוניים שאותם מזהה ישראל". מכתב קריסטופר ציין "גבולות בני-הגנה לישראל." כבר לפני פרסומו הרשמי, ביקר הרמטכ"ל דאז רב אלוף שאול מופז בחריפות את מתווה קלינטון בפני הקבינט כאסון לישראל: "ידיעות אחרונות" דיווח שב- 29 בדצמבר קבע מופז: "הצעת הגישור של קלינטון אינה תואמת את האינטרסים הביטחוניים הישראליים ואם תתקבל, היא תאיים על ביטחונה של המדינה". מופז לא ביטא את עמדתו הפרטית אלא את עמדת המטכ"ל בכללותו. כך, התגלו חילוקי דעות אמתיים בין ארה"ב לישראל באותה עת לגבי צורכי ההגנה העצמית של ישראל. מתווה קלינטון לא הפך למדיניות האמריקנית הרשמית. לאחר שהנשיא ג'ורג' וו. בוש נכנס לבית הלבן, הודיעו פקידים אמריקנים לממשלת שרון שזה עתה נבחרה שהפרמטרים של קלינטון לא יחייבו את הממשל, ובמקביל גם ממשלת שרון לא תהיה מחויבת להצעות קודמתה. אולם הרעיונות שהוצעו בתקופה זו עדיין ממשיכים לרחף מעל רוב השיחות בקרב מקבלי ההחלטות בוושינגטון בקשר לפתרון הסכסוך הישראלי-פלשתינאי, ובמיוחד בצוותי חשיבה ובמכוני מחקר. 67

54 הרמטכ"ל, רב אלוף שאול מופז, ביקר בחריפות את הפרמטרים של קלינטון כאסון לישראל ובכך הביע לא רק את עמדתו אלא את עמדת המטכ"ל הצה"לי בכללותו הנשיא בוש: יהיה זה בלתי מציאותי לצפות לחזרה לקווי שביתת הנשק של 1949 ההוכחה הטובה לכך שארה"ב אימצה מחדש את מדיניותה המסורתית לגבי זכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה הופיעה במכתב הביטחונות של הנשיא בוש לראש הממשלה שרון מה- 14 באפריל, 2004, לאחר ששרון הציג בוושינגטון את תכנית ההתנתקות הישראלית מרצועת עזה: "ארצות הברית מביעה שוב את מחויבותה הנחושה לביטחונה של ישראל, כולל גבולות בטוחים ובני-הגנה, ולשמר ולבצר את יכולתה של ישראל להרתיע ולהגן על עצמה בכוחות עצמה, נגד כל איום או צירוף אפשרי של איומים." 20 עצם הופעתם של שני המונחים יחדיו באותו משפט מצביע על הקשר המשתמע במכתב בין ההתייחסות לגבולות בני-הגנה לבין היכולת הישראלית להגנה עצמית. בוש לבטח לא חזה נסיגה ישראלית לקווי בהמשך אותו מכתב כתב: "לאור המציאות החדשה בשטח, כולל מרכזי האוכלוסייה הישראליים הקיימים, יהיה זה בלתי מציאותי לצפות שתוצאות המשא ומתן על הסדר הקבע יובילו לנסיגה מלאה ומוחלטת לקווי שביתת הנשק של 1949". בוש לא השתמש בביטוי "גושי התנחלויות" כפי שעשה קלינטון, אבל נראה שהתייחס לאותו רעיון. כעבור פחות משנה, ב- 27 במארס 2005, הבהירה מזכירת המדינה קונדוליסה רייס ל"קול ישראל" שהביטוי "מרכזי אוכלוסייה ישראליים" 21 התייחס לגושי ההתנחלויות הגדולים בגדה המערבית. חשוב לציין כי בוש לא התנה את המשך השליטה ב"מרכזי האוכלוסייה הישראליים" בגדה המערבית בהסכמה ישראלית כלשהי לחילופי שטחים, תוך שימוש בשטח שהיה נתון לריבונות ישראלית מעבר לקווי 67' כפי שהציע קלינטון. במובן הזה, בוש החזיר את קווי ההתייחסות המקוריים בתהליך השלום להחלטה 242 על ידי צמצום הסכסוך הטריטוריאלי של ישראל לגדה המערבית בלי לכלול חילופי שטח נוספים. הכרתו של בוש בזכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה הייתה ברורה ומפורשת ביותר, היות ומכתב בוש צידד חד-משמעית בשינויים בקווי זאת ועוד, על ידי יצירת זיקה בין גבולות בני-הגנה ליכולות ההגנה העצמית הישראלית, הבהיר בוש ש"גבולות בני-הגנה" אמורים לשפר את יכולתה של ישראל לשמור על ביטחונה. אמנם ניתן היה לפרש באופן זה את המושג "גבול בטוח" כפי שהופיע בהחלטה 242, אולם פרשנות חלופית אפשרית הייתה יכולה להיות גבול המובטח בידי ערבויות אמריקניות, כוחות נאט"ו או אפילו כוח בינלאומי אחר. אי-בהירות זו לא הופיעה במכתב בוש, שקשר ספציפית בין גבולות בני-הגנה ליכולתה של ישראל להגן על עצמה. ב- 25 במרץ 2005 צוטט שגריר ארה"ב בישראל, דניאל קרצר, ב"ידיעות אחרונות" כמי שאומר שאין כל "הבנה" ישראלית-אמריקנית בנוגע להשארת גושי התיישבות בגדה המערבית בידי ישראל. קרצר הכחיש את הדיווח, אך הכתבה העלתה את השאלה לגבי מהות ההתחייבות הכלולה במכתבו הנשיא בוש וראש ממשלת ישראל אריאל שרון בבית הלבן, ב- 14 ביוני בחילופי מכתבים בין שרון לבוש נאמר כי ישראל התחייבה לסגת מעזה וארה"ב אימצה את המושג של גבולות בני-הגנה לישראל. 68

55 ראש הממשלה בנימין נתניהו והנשיא ברק אובמה בבית הלבן, במהלך המפגש הרשמי הראשון בין שני המנהיגים, ב- 18 במאי של בוש. על פי הנוהל האמריקני, אמנה בין שתי מדינות מהווה התחייבות ברמה הגבוהה ביותר ולאחריה הסכם בין ראשי מדינות )כגון מזכר הבנות ללא אשרור הקונגרס(. עם זאת, חילופי מכתבים מהווים אף הם התחייבות בינלאומית. קרצר עצמו חזר על נקודה זו ב"ערוץ 10": "התחייבויות אלה הן רציניות מאוד בהקשר לריכוזי האוכלוסייה הישראליים; הציפייה שלנו איננה שישראל תחזור לקווי 1967". כאשר נשאל האם "ריכוזי האוכלוסייה" הללו הם "גושי התיישבות", 22 הוא ענה: "אכן כך". בהזדמנות אחרת, הציג בוש את הרעיון של מדינה פלשתינאית בת-קיימא ורציפה - רעיון בעל השלכות טריטוריאליות. רציפות שכזו משמעותה לכל הפחות יצירת חיבור ללא מכשולים בין כל ערי הגדה המערבית, כך שפלשתינאי יוכל להגיע מג'נין לחברון. הפלשתינאים עלולים לפרש התייחסות אמריקנית לרציפות בין הגדה המערבית לרצועת עזה כחיבור בשליטה פלשתינאית, כגון "המעבר הבטוח" המוזכר בהסכמי אוסלו, אך רציפות כזו תחייב את ביתורה של ישראל לשתיים. בכל מקרה, אין כל זכות בינלאומית משפטית למדינות להחזיק במעבר בשליטה ריבונית בין חלקים המופרדים גאוגרפית: לארה"ב אין כל שטח ריבוני המחבר בין אלסקה למדינת וושינגטון. דוגמאות נוספות להיעדר חיבור ריבוני בין חלקים של מדינות אחרות המפוצלות גאוגרפית, היא עומן. ב- 21 בפברואר 2005 הבהיר הנשיא בוש שקריאת הממשל לרציפות טריטוריאלית התייחסה ספציפית לגדה המערבית. בשנה האחרונה לממשל בוש הציע ראש הממשלה אהוד אולמרט ויתורים מרחיקי לכת בשיחות פרטיות עם יו"ר הרש"פ מחמוד עבאס. במובנים רבים, הצעותיו של אולמרט ב חרגו מעבר למצופה מישראל במכתב בוש, אך הן בהחלט לא ביטלו את ההתחייבויות לראש הממשלה שרון. מזכירת המדינה קונדוליסה רייס נכחה בשיחות אולמרט- עבאס, אך בסופו של דבר לא הצליחו השיחות לגבש הסכמה ישראלית-פלשתינאית. רייס דיווחה על התרשמויותיה לממשל הנכנס של הנשיא הנבחר ברק אובמה. למרות זאת, כפי שאירע לאחר שיחות קמפ-דיוויד וטאבה ב- 2000, לא הוצע שישראל תהיה מחויבת להצעות המדיניות שהועלו במסגרת משא ומתן שנכשל. ממשל אובמה וגבולות בני-הגנה במהלך המירוץ לנשיאות ב- 2008, דיבר הסנטור דאז ברק אובמה ב- 4 ביוני 2008 בפני הוועידה השנתית של השדולה הישראלית )איפא"ק( על הקמת מדינה פלשתינאית "שתהא רציפה ושלמה", אך הוא גם ציין ש"כל הסכם עם העם הפלשתינאי חייב לשמר את זהותה של ישראל כמדינה יהודית, בעלת גבולות בטוחים, מוכרים ובני-הגנה". אמנם אובמה תיקן לאחר מכן את ההצהרה שנשא לפני איפא"ק בנושא ירושלים - ודילל את ההצהרה המקורית שעליה להישאר "בלתי מחולקת" - אך הוא לא שינה כלל את הצהרותיו לגבי זכותה של ישראל לגבולות בני-הגנה. אולם, לאחר שנבחר אובמה לנשיא צצו שאלות לגבי מידת הדבקות של ממשלו ברעיון גבולות בני-הגנה. יועצו לביטחון לאומי, הגנרל ג'יימס ג'ונס, היה ידוע כתומך בהצבת כוח נאט"ו כתחליף לצה"ל בגדה המערבית. 23 כמו כן שררה עמימות מסוימת לגבי השאלה האם ממשל אובמה חש מחויב חוקית למכתבו של בוש מ כשנשאל רוברט ווד, סגן 69